公共利益成挡箭牌？昌江17户居民起诉县政府
2008-10-01 23:23:08
公共利益成挡箭牌？昌江17户居民起诉县政府
2007年06月21日11:15
对于一般老百姓而言，从政府手里买一块地，是大事；买来的地被政府收回，更是大事。而昌江黎族自治县17位居民买的地被县政府收回，却遇到了更大的由头———公共利益。县政府以“公共利益”为由，下令提前收回出让给他们的土地。
昌江县政府这次收地的理由，到底能不能站得住脚？历经老百姓的拷问和法律的检验，日前，省高级人民法院作出的终审判决，推翻了县政府此次收地的“公共利益”说，并为17位居民讨回了公道。
他们从政府那里买了一块地
2000年，昌江县政府公开出让县里某住宅小区临街的30余亩土地。居民邢某等17人，看中了这块地，他们分别出资买下这块地的一部分,每个人买得一块。
2001年3月，他们与县政府签订《国有土地使用权协议出让合同书》，分别以每亩5.8万至8万元的价格，买下了该地块的使用权。合同明确约定，使用年限为50年。
同年4月，县政府给邢某等17位居民颁发了国有土地使用证，他们中，每人的用地面积均为632.5平方米。为了建房，邢某等多次向县里申请办理规划建设许可证，但一直没等到结果。
不料四年后，他们却等到了意外的消息。2005年2月，县政府编制《总体规划》，他们的地被规划为“金融用地”。同年6月，县政府编制《详细规划》，他们的地又被调整成了“行政办公用地”。
缘起
规划变了，地被收了
又过了一年，2006年2月，从县政府传来的消息无疑给了他们当头一棒：县政府已于2003年11月作出《收地决定》，决定收回他们17人的土地使用权。
“规划变了，地就这样被收了？”邢某等人不服，一纸诉状将县政府告到了法院。由于在法定期限内，县政府没有向法庭提交其合法收地的证据、依据，该《收地决定》被法院判定违法。
就在法院审理期间，县政府又作了一个《调整决定》，决定自行撤销对邢某等17人的收地决定。但是，调整决定的第三项称：对于邢某等不符合规划的本案涉案地，收回其土地使用权，并注销原持有的土地证等各种用地手续，然后由县国土环境资源局和县建设局会同有关部门根据有关法律、法规的要求，尽快制定相应的安置方案，报县政府批准后实施。
这纸《调整决定》再次引起邢某等人的强烈不满，17位居民又一次将县政府告到了法院。
争议
何为“公共利益”？
昌江县政府此次收地是否违法？面对17位居民的指责，县政府提出了自己的理由和依据。
县政府称，按照省政府批准的昌江县城总体规划，本案争议的地块，在该行政规划区之内。而且，17名原告的地，也已经规划给联通公司和县财政局。按照土地管理法的规定，为了公共利益需要，经原批准用地的人民政府或有权批准的人民政府的批准，可以收回国有土地使用权。同时，根据我国《城市规划法》，任何单位和个人，必须服从城市人民政府根据城市规划做出的调整用地决定。
对于昌江县政府提出的“公共利益”，17位居民却认为，根据相关法律法规，收地须是公共利益需要，但联通公司只是一个企业，何来公共利益。而他们17人的土地，使用年限未满，却被县政府在不属公共利益需要，又不属旧城改造的情况下收回，没有法律依据。
一审
收地程序违法
围绕县政府《调整决定》中涉及的收地内容是否合法，一审法院进行了审理。
一审认为，县政府对县城总体规划进行局部调整，并根据规划调整用地，确实属于其职权范围。但是，对规划的调整，不应侵害规划土地使用人的合法权益。邢某等17位居民，早在县政府编制《总体规划》之前，就已经合法取得颁证之地的使用权，且使用年限为50年，他们的合法权益，应当受法律的保护。
我国《城市房地产管理法》明确规定：国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前，不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况，给予相应的补偿。
既然县政府提前收回邢某等人的土地使用权，就应依法对他们作出妥善安置或相应补偿。一审认为，县政府既没有作出安置方案，也没有进行相应补偿，就决定收回他们的土地使用权，注销他们的土地使用证，显然违反了法律规定。
一审由此判决，县政府《调整决定》的第三项内容违法，依法应予撤销。
终审
建办公楼，不属公共利益
县政府不服一审判决，坚持收地是为了公共利益和城市规划的需要，并称在程序问题上，县政府已在邢某等人原使用地的公路对面，划出了相应的土地，来安置邢某等人。
县政府以“公共利益”为由收地，能否成立？对此，二审法院经审理认为：
对此次收地的合法理由，县政府主张是出于公共利益和城市规划的需要。庭审中，双方均认可，县政府拟将涉案土地用于兴建联通公司及县财政局办公大楼。而通常而言，公共利益应为广泛社会公众共同所需。显然，无论联通公司修建办公楼抑或县财政局修建办公楼，均难以符合公众对公共利益的期待，而且，与法律意义上的公共利益概念的特定内涵相悖。
县政府此次收地的程序是否合法？二审认为：即使出于公共利益的需要，法律也明确要给予相应的补偿。在没有提出补偿方案，或没有与相关当事人达成补偿协议之前，县政府以公共利益需要为由，单方决定收回邢某等人的土地使用权，于法无据。
此外，县政府以“城市规划需要”为由收地，任何单位和个人，依法必须服从城市人民政府根据城市规划做出的调整用地决定。而县政府的规划调整，却存在着严重的程序瑕疵。
终审认为，按《城市规划法》，政府对城市总体规划进行局部调整，应报同级人民代表大会常务委员会和原批准机关备案。然而，昌江县政府并没有证据证明，其规划调整已报县人大常委会和原批准机关备案，所以，以规划调整为由收地的理由，也难以成立。
【专家点评】
海南大学法学院副教授王琳认为：
本案中，县政府败诉的原因，在于对“公共利益”的扩大解释，甚至是随意解释。
我国《城市房地产管理法》第19条就规定，“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿”。
这一规定意味着，公权的必要并不意味着对公权的放纵和放任，公权必须有一定的限度。这个“度”有两个必备要件，一是必须基于“社会公共利益”的需要，二是必须依法给予相应的补偿。问题的核心正在于，法律对什么是“公共利益”并未作出界定，许多征用或拆迁纠纷反复纠缠的，正是政府给出的理由是否就属于“社会公共利益”。
绝大多数国家对“公共利益”都作了明确限制。如日本只有因国防、公立学校、铁路、水利、灾害防治等才算“公共利益”，且其征收程序非常繁复。
目前我国既定法对“公共利益”虽没有明确界定，但一些地方把政府大楼的建设、招商引资项目、大型商用建设、房地产开发和商业性的城市改造都说成“公共利益”，显然是将政府利益、部门利益甚至商业利益，都归附于“公共利益”之上，无疑已背离了我国《宪法》和《土地管理法》的立法原意。
政府不是法律的最终解释者，行政机关更不能与民争利。即使符合“公共利益”的目的而征用土地，也必须充分尊重和保障公民的财产权，给公民以充分、合理的补偿，并且严格依法定程序进行，超出这些法律限度的公权行为，就是违反行政确认合同的违约行为，应当承担相应的法律责任。
来源：海南日报 作者：岳嵬
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