北京：行政复议应当遵循全面审查原则

——某村委会复议区政府颁发林权证案

徐长明

      一、基本案情

      某村委会不服区政府2003年向某国有旅游开发有限公司颁发的《林权证》，向市政府申请行政复议。村委会称该林权证四至将该村所有的23公顷山场包含在内，有1996年村委会与旅游开发公司签定的租赁协议为证。经查，该《林权证》由区政府1990年向区文物管理所颁发《国有林权证》变更而来，两个证书记载的林权四至范围一致，但是记载的林权权利人发生改变，原《国有林权证》确认森林资源为国家所有，由区文物管理所经营管理，而变更后的《林权证》确认林地所有权人为国家，确认林地使用权人、林木所有权和使用权人为旅游开发有限公司，在《国有林权证》发证过程中，村委会与区文物管理所签定了《国有林边界议定书》，签字确认了国有林权边界。

      二、审理结果

      复议机关经审理认为，区政府2003年颁发的《林权证》虽然为《国有林权证》变更，但两个林权证的四至范围没有改变，并且《国有林权证》为区政府1990年颁发，在确权过程中，该村签字承认了国有林权的边界，因此该村称林权证将该村一直占有和使用的23公顷山场包含在内的说法不能成立，1996年村委会与旅游开发公司签定的租赁协议不是证明该村拥有林权权属的法定有效证明。

      复议机关还发现虽然《林权证》的四至范围没有改变，但该证的林权权利人发生了变化，《国有林权证》记载的森林资源为国家所有，由区文物管理所经营管理，变更后的《林权证》确认林地所有权人为国家，确认林地使用权人、林木所有权和使用权人为旅游开发有限公司。依据原国家林业部和原国家国有资产管理局1995年11月10日颁布的《关于森林资源资产产权变动有关问题的规范意见（试行）》（林财字[1995]67号）规定，森林资源资产产权变动必须进行资产评估，并且国有森林资源资产的评估立项和评估结果确认由本级林业行政主管部门核定，国有资产管理行政主管部门负责审批和确认。区政府将国有林木所有权变更为旅游开发有限公司所有，未履行国有森林资源产权变更资产评估手续。区政府将国有林木所有权变更为旅游开发有限公司所有，未履行国有森林资源产权变更资产评估手续，违反了相关规定。市政府撤销了区政府2003年向旅游开发有限公司颁发的《林权证》。

      三、分析意见

      本案存在两个争议的关键问题，一是行政复议的审查范围；二是如何合法处置国有资产产权的问题。

      关于行政复议审查范围存在两种意见，第一种意见认为：本案争议是林权边界范围是否包括申请人的林权，应主要审查林权证的四至边界，如果《林权证》没有侵害申请人的林权，就应当驳回复议请求。第二种意见认为，行政复议审查应为全面审查，不能局限于申请人的争议事由，这也是行政复议兼具监督功能和救济功能的属性决定的，《林权证》的四至边界只是复议审查的内容之一，复议机关应从主体、权限、程序、证据、依据等方面做全面审查，如果任何一方面内容出现问题，构成行政复议法规定的撤销情形，就应当予以撤销，如不构成撤销情形，就应当维持。笔者同意第二种意见。由于复议法没有驳回的结案方式，笔者认为，无论是复议撤销还是维持，如申请人的争议事由与形成复议结论的依据无关，应在最后作出复议结论之前，表述对申请人的争议事由不予支持。

      关于如何合法处置国有资产产权的问题。具体到本案，依据《中华人民共和国森林法》及其实施条例规定，林权权利包含有四项权利，分别是林地所有权、林地使用权、林木所有权和林木使用权。原《国有林权证》确认森林资源为国有，由区文物管理所经营管理，显然林地和林木的所有权人为国家。之所以原国家林业部和原国家国有资产管理局的文件规定，森林资源资产产权变动必须进行资产评估和审核确认的规定，体现了对国有森林资源产权变更的限制和保护，区政府在未履行资产评估和审核确认手续的情况下将国有林木变更为旅游开发有限公司所有，未履行国有森林资源产权变更资产评估手续，违反了上述规定。

      那么，鉴于旅游开发公司为国有企业，能否将国有林权资产变更为国有企业所有呢？依据国家对国有资产管理的有关规定，国有资产的产权变动应由国有资产管理部门会同财政部门对产权变动、资产处置进行审批。国有资产产权可以由国有变更为国有企业所有，但必须履行严格的审批手续，首先要对国有资产进行评估确认，并且要发文明确该资产划拨给国有企业使用；其次，对划拨的国有资产在企业资产中要单列，国有企业对国有资产进行处分时要经国资管理部门批准。此外，依据新颁布的《物权法》第53条规定，国家机关对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定处分的权利，也体现了对国有资产处分的限制和保护。■

      （作者单位：北京市人民政府法制办公室）