许前飞：加强政府法制工作 全面推进依法行政
2008-10-01 23:23:08
加强政府法制工作 全面推进依法行政
——在全省政府法制工作会议上的报告
海南省人民政府副秘书长、省法制办公室主任许前飞
（2005年8月18日）
同志们：
《行政许可法》和《全面推进依法行政实施纲要》的颁布实施，标志着我们国家依法行政进入了一个新的阶段。近年来，以贯彻实施《行政许可法》、《全面推进依法行政实施纲要》和《中共海南省委关于加强投资环境建设若干问题的决定》为契机，我省进一步加强政府法制工作，全面推进依法行政，向建设法治政府的目标迈出了扎实的步伐。在这样的形势下，省政府决定召开这次全省政府法制工作会议。这次会议的主要议题是：结合贯彻8月11日召开的全国法制办主任、法规司司长会议精神，总结、交流近年来我省加强政府法制建设、全面推进依法行政的基本情况和经验，分析存在的主要问题，研究、明确今后一个时期我省进一步贯彻实施《纲要》、加快建设法治政府进程的思路和重点。今天上午，卫留成省长、吴昌元常务副省长将作重要讲话，我们要认真学习，深刻领会，坚决贯彻执行。
一、政府法制建设取得重要进展
近年来，我省各级政府和政府各部门积极贯彻依法治国、依法治省的方略，以贯彻落实《纲要》为重点，在推进依法行政，建设法治政府方面取得了重要进展。
（一）积极贯彻实施行政许可法，进一步促进了政府职能转变和行政管理方式的创新。
减少行政许可项目，规范行政许可行为，既是行政许可法的规定，也是《纲要》的要求。从去年上半年开始，我们对行政许可项目、依据、实施主体进行了全面清理。省政府共清理地方性法规112件、省政府规章154件、省政府规范性文件3828件。提请省人大修改地方性法规15件；修改规章30件、废止规章23件；对114件省政府规范性文件分别作出了修改、废止、顺延的处理。清理省属行政许可实施主体48个，确认有实施行政许可权的许可主体44个，无实施行政许可权的4个。清理行政许可事项901项，决定保留560项、保留但调整主体94项、取消217项，顺延30项。省政府已向社会公布清理结果。经全面清理，我省已分6批取消、下放和划转行政审批事项411项，减幅达43％。各市、县政府根据省政府的部署，也完成了行政许可清理工作。此外，我们还制定了《海南省实施〈中华人民共和国行政许可法〉办法》。
为了推进行政审批制度改革，澄迈、琼海、昌江、儋州、琼中等市、县先后设立了行政审批服务中心。其中琼海、澄迈的行政审批服务中心设置比较规范，运行情况良好。海口、万宁、陵水等市、县目前也正在积极筹建这类集中审批服务机构。
（二）改进政府领导方式和决策方式，建立政府首席法律顾问制度。
为积极贯彻《纲要》，全面规范政府行为，促进行政决策和管理行为的科学化、法制化，在借鉴国内外成功做法的基础上，省政府于2005年3月出台了《海南省人民政府首席法律顾问工作规则》，在全国率先建立了以规范政府行为、参与行政管理、处理法律事务为核心的政府首席法律顾问制度，将政府首席法律顾问制度与行政首长负责制有机结合，从而改进了政府领导方式和决策方式，规范了政府处理法律事务的内部运行机制。首席法律顾问办公室设立后，已对《海南省人民政府关于利用国家开发银行贷款管理办法》、《海南省发展控股有限公司章程》、《海南省与中海油共同建设海南液化天然气（LNG）站线及燃气电厂项目合作协议》、《南方电网与海南电网500千伏交流海底电缆联网工程建设框架协议》、《国家开发银行人民币资金总借款合同》等50多件重要的规范性文件、章程、合同提出法律意见。目前，海口市政府也建立了政府首席法律顾问制度。
（三）政府立法工作积极推进创新，促进发展。
2003年以来，省政府提请省人大常委会审议颁布地方性法规13件，修改地方性法规14件；省政府发布规章21件，修改规章31件，废止规章24件。在立法工作中，我们注重解决海南经济和社会发展的突出问题，充分运用特区立法权，推进制度创新、体制创新、机制创新。主要突破有：
——通过立法比较妥善地解决了司法查封的停缓建工程处理问题。如何处理司法查封的停缓建工程，是我省处置停缓建工程时最为棘手的问题，直接关系到我省能否按照中央要求完成停缓建工程的处置任务。为此，我们做了大量的协调、沟通，经过各方面努力，省人大常委会在《关于加快处置海南经济特区停缓建工程的决定》中，作出了具有突破性的规定，为合法有效地解决有关问题提供了法律依据。
——通过立法促进私营个体经济发展。引导和积极发展非公有制经济，对我省经济社会发展具有重要意义。省政府、省人大有关部门经过广泛深入的调研，在设立与经营、鼓励与扶持、服务与保障等方面拟订了许多具有创新性的规定，使得出台的《海南经济特区促进私营个体经济发展条例》有较为明显的海南特色和较强的操作性。其中，个体工商户由工商所直接办理登记这一突破性规定，极大地方便了管理相对人。
——通过立法改革了取水许可制度。在修订《海南经济特区水条例》时，省政府和省人大常委会积极支持取水许可制度改革，修订后的条例规定：取用地热水、矿泉水活动统一归口水行政主管部门负责审批、发放许可证、征收有关规费，并明确规定地质矿产主管部门不再办理相关的审批、发证和收费事项，从源头上解决取水方面的多头审批问题。
（四）规范执法主体与执法行为，积级推进行政执法体制改革。
为提高执法人员的整体素质，我们在组织对行政执法人员进行培训的基础上，实行持证上岗，亮证执法。近年来共培训省直单位及市、县行政执法人员12万余名。通过培训，执法人员依法执法、规范执法和执法责任意识有了较大的提高。
2004年下半年，我们开展了贯彻实施行政许可法及行政执法大检查。这次执法大检查，历时4个月，检查范围广，力度大。现场检查200多个政府工作部门及政务窗口，调阅行政许可、行政处罚等各类卷宗600多件，发放并回收依法行政问卷调查表2000多份。通过这次大检查，发现和纠正了一批执法中存在的问题，进一步规范了行政执法行为，对全省行政执法起到了很好的促进作用。比如，有的市县违法批准使用海域问题，违法收取橡胶收购点保证金问题，强行实行气瓶产权转移问题等，都是通过执法检查发现并在整改过程中得到了纠正。
在推进行政执法体制改革方面，我们把工作重点放在开展综合行政执法和相对集中行政处罚权试点工作上。为理顺行政执法体制，减少交叉执法和重复执法现象，我们在三亚市进行了综合行政执法试点工作。目前三亚市综合行政执法试点方案已经省政府批准，开始着手实施。三亚市综合行政执法起点较高，其整合执法队伍之多、覆盖执法范围之广，目前在全国处于前列。海口市经批准也进行了相对集中行政处罚权试点，并已经开始着手综合行政执法的前期工作。
（五）进一步改进和完善对政府行为的监督制度。
根据《纲要》关于加强对规范性文件监督的规定，建立了新的规范性文件制定和备案登记制度。以往我们对市县政府和省直部门抽象行政行为的监督，主要限于规范性文件发布后的备案审查，可以说一直没有找到有效的监督方式。在借鉴国内外有关做法的基础上，今年5月省政府发布《海南省规范性文件制定与备案登记规定》，明确规定签署前必须法核，并在公布前进行备案登记。
建立了行政首长问责制，强化对行政决策者的监督。行政首长能否依法正确履行职责，防止和减少行政过错，提高行政效率，是依法行政的关键一环。今年1月省政府发布实施《海南省行政首长问责暂行规定》，贯彻了“治官”、“治权”的理念，对促进依法行政和改善投资环境具有重要意义。
加大政府内部层级监督的力度，行政复议工作明显改进。2004年，省法制办实行了办案流程管理制度，进行了分案制度改革。今年1月，省政府出台了《海南省实施〈中华人民共和国行政复议法〉办法》，在健全行政复议规则、完善行政救济程序上进行了有益的探索，促进了行政复议工作的规范化、制度化。2003年至今年6月，省政府共受理行政复议案件476件。其中2004年受理的228件行政复议案件，经审查决定撤销55件，变更2件，责令作为1件，占总数的26%。对市县政府的一些违法决定，省法制办还督促自纠。2004年，市县政府自行纠正的案件有20余件，收到了比较好的效果。
（六）加快应急制度建设，提高预防和处置突发事件的能力。
按照国务院要求，我省围绕“一案三制”（即编制应急预案，完善应急机制、体制和法制），深入开展应急管理工作。省政府制定了《海南省人民政府突发公共事件总体应急预案》。总体应急预案将“以人为本”作为应急处置的基本工作原则，整合现有资源，建立统一、综合的单点报告和单点发布命令的指挥系统，确定了应急信息收集、报告和应急处理程序，建立了应急响应的联动机制，制定了应急队伍整合和训练规划，强化了应急状态下的法律责任，提高了政府快速反应、应对突发事件的能力。省政府办公厅还印发了《突发公共事件专项预案起草修订指南》，明确29个专项预案起草原则及内容要求，单点指挥系统的组成及运作，预警，突发公共事件的启动标准、处置程序，应急队伍和设备整合，信息监测等起草要求。目前有7个专项预案已送省法制办审查。
（七）积极支持开展仲裁工作。
仲裁工作是政府法制建设涉及的一个方面。仲裁委员会依法应由人民政府组织有关部门和商会统一组建，并须经法制机构复核。2004年，在省政府和海口市政府的领导下，海口仲裁委员会完成了换届工作。省政府办公厅还下发了有关实施仲裁法、推行仲裁法律制度的通知。省法制办和省建设厅也出台了《关于在建设系统推行仲裁法律制度的意见》。2004年至今年6月，海口仲裁委共受理案件157件，标的金额35亿元。已办结案件87件。
总的说，经过我省各级政府及政府各部门几年来的不懈努力，我省政府法制建设和依法行政工作成效是明显的。各级行政机关工作人员，特别是各级政府领导,依法行政的意识不断增强，依法行政的能力和水平有了提高。一批新的重要规则和制度通过立法和执法得以确立和施行，促进了政府职能的进一步转变，促进了行政管理方式的不断创新。政府法制机构业务工作有了新的拓展，职能更加完善。但在充分肯定成绩的同时，我们也要清醒地看到，我省依法行政现状与新形势新任务的要求相比，仍有不小的差距，政府法制建设还存在不少问题。下面我具体分析一下这方面的问题，供大家讨论。
二、充分认识政府法制建设存在的主要问题
（一）市县、部门之间贯彻实施《纲要》认识有差距，进展不平衡，工作力度呈递减态势。一些市县和部门对贯彻落实《纲要》，推进依法行政、建设法治政府，认识不到位，主动性、自觉性不够强；重经济发展、轻法制建设，还存在经济发展与依法行政“两张皮”的现象。因此，贯彻《纲要》工作比较薄弱，对依法行政、建设法治政府，仍然停留在口头上、会议上和文件中，缺乏明确的目标和切实可行的措施，领导机制、工作机制还不够健全，规则意识、依法办事观念还不够强，运用法律手段解决实际问题的能力和水平还不够高。
（二）部分规范性文件内容不合法。据今年上半年省法制办的调查，全省有6个市县尚未建立规范性文件法核制度。经抽查，自2004年7月1日以来各市县政府印发的112件具有普遍约束力的规范性文件中，内容不合法的有24件，占21 %。主要问题有：1违法规定行政许可，如有的市下文规定，对施工图设计文件、开工报告继续实行审查和审批。而这些许可事项国家已经取消。2违法设定行政处罚，如有的市县发文规定食品加工企业2次以上违规即取消其生产经营资格；规定用人单位与劳动者不签订劳动合同，责令限期补签，逾期不补签的按每人每月200元罚款。3违法规定收费，如有的市县发文规定征收旅游价格调节基金、耕地抛荒费。4滥用行政权力强行转移产权，侵害公民合法权益，如有的市县发文强制实行气瓶产权转移。
（三）一些行政执法主体还存在行使职权不合法、经费无保障等问题。一是事业单位行使行政许可权。目前多数市县的水务、林业、渔业等部门在机构改革中已改为事业单位，但仍然实施行政许可，其中水务部门实施的行政许可事项有31项，林业部门实施的行政许可事项有18项。这与行政许可法的规定明显不符。二是渔业、林业等方面的一些执法机构，仍然存在“以罚没养执法”的情况。有的市县的林业木材检查站，既无编制，又无经费。这种状况会促使执法机构和执法人员在利益驱动下乱处罚，或者收钱放行。执法主体的不规范，容易导致滋长腐败。有的市县的林业和林业公安执法人员，借执法谋取非法利益，已被追究刑事责任。
（四）多头审批、重复审批、违法审批等问题仍然存在。比如，河道采砂，目前矿产管理部门和水务部门都要审批，这是多头审批；燃油经营，目前商务、交通规费征稽机构、安全生产监督三个部门都在颁发许可证，这是重复审批。当然每个审批部门，都各有依据。有的地方对有限资源使用的许可，不依法通过招标、拍卖等公平竞争的方式进行。有的地方随意改变许可决定，使得投资项目在取得土地使用权13年后才得以兴建。有的市县和部门的集中审批服务机构，未真正简化审批环节，提高办事效率，有名无实。
(五)乱处罚、乱收费等现象在一些地方和部门仍然比较严重。从2004年执法大检查中调查问卷的情况看，“三乱”仍然是群众意见最多的问题。乱处罚的具体表现有：处罚随意性大，滥用自由裁量权；以罚代管，一事多罚；未告知先处罚，或先裁决后取证；处罚不开具收据，或者不使用省财政统一印制的收据，甚至打白条；处罚决定书不加盖单位印章；处罚决定的内容与实际执行的内容不一致。一些市县和部门，不顾国家和省里的规定，越权设定收费项目，或者在实施许可时继续违法收费。
（六）农村土地权属不清，不依法确权的问题较为突出。截止2005年5月30日，全省尚有6468宗，面积为1,468,10208亩农村土地尚未确权，其中场社之间纠纷1473宗，约占227%；村与村之间纠纷4995宗，约占773%。从去年和今年省政府受理的行政复议案件看，行政确权案件明显上升，2004年较2003年上升了10个百个点。经审查，市县政府在土地确权中还存在认定事实不清、适用法律错误的情况。有的确权决定，没有对调查认定事实的表述，又没有说明作出决定的法律依据，也不交待权利救济途径。有的市县核发土地证时不履行公告、指界等法定程序。有的市县不严格依照规定受理确权申请。有的市县在核发换地权益书过程中存在发放过于随意、发放对象错误、对闲置土地的事实认定不清、适用依据错误等问题。
（七）行政复议还存在办案质量不够高、不履行法定义务、不执行复议决定等问题。目前，有的法制机构在办理一些行政复议案件时，调查取证、查阅文件和资料工作做得不够深入细致，对相关法律规定也没有研究透彻，导致对案件事实认定不清或错误，适用法律不正确，案子办得不扎实，经不起推敲和检验。有的市县政府不认真履行被申请人的法定义务，不答复或者不按时答复，不提交或者不按时提交有关证据、依据和材料的情况时有发生。2004年有4个复议案件因被申请人不履行法定义务，省政府最后作出了撤销决定。有的市县还存在不执行或者拖延执行省政府复议决定的情况。
（八）市县政府法制机构设置和人员配备不适应工作需要。一是设置为挂牌机构的居多，缺乏自主开展工作的条件，难以充分发挥作用。目前，除海口、三亚、文昌、儋州4个市县政府独立设置了法制机构外，其余14个市县政府法制机构均挂牌在市县政府办公室。二是法制办主任由政府办主任兼任的居多。目前配备专职正职领导的市县6个，由政府办主任兼任正职领导的市县3个，由政府办副主任兼任正职领导的市县9个，配有专职副职领导的市县5个。三是专职具体工作人员明显不足，目前配备3人及3人以上的市县5个，不足3人的市县9个，未配备的市县4个。一些市县政府的法制工作机构力量薄弱，人员素质不够高，同所承担的工作任务很不适应，难以发挥贯彻落实《纲要》、推进依法行政的参谋、助手和法律顾问作用。
三、对今后政府法制建设的几点意见
《纲要》明确了政府法制工作的任务，为政府法制工作指明了努力方向，今后一个时期的政府法制工作，就是要围绕省委、省政府的中心工作，以贯彻实施《纲要》为主线，以制度创新、机制创新、体制创新、方法创新为核心，以推进基层政府依法行政为基础，不断规范行政行为，加强政府法制监督，努力实现建设法治政府的目标，为海南创造良好的投资环境。
（一）提高思想认识，树立正确观念。
要从落实科学发展观的高度认识政府法制建设。法制是社会关系的调节器，在贯彻科学发展观、构建社会主义和谐社会进程中起着重要作用。一个法制缺失、法制落后的社会，实现不了民主，保障不了人权，不可能长治久安、实现和谐。贯彻和落实科学发展观，坚持经济社会协调发展,就必须加强法制建设。各市县和省政府各部门，应当把抓好政府法制建设、推进依法行政、推进社会法治化进程，作为贯彻和落实科学发展观的一个重要方面，在推进经济发展的同时，更加注重加快社会发展，更加注重政府法制建设。
要认识到法制建设是投资环境建设的关键。我省要实现经过三年努力明显改变投资环境的目标，关键在于依法行政。在构成投资环境的诸多因素中，法律因素是关键的、起决定作用的。依法制定和建立良好的规则和制度，是创造良好投资环境的前提和基础；严格实施和执行规则和制度，提高各级政府的执行力，是加强投资环境建设的重要保证。换句话说，坚持依法行政是规范市场经济秩序，为市场主体创造公平竞争环境的重要条件。因此，要把加强政府法制建设、推进依法行政作为改善我省投资环境的一项重要任务。
对于行政机关来说，实现依法治国、依法执政就是坚持依法行政。坚持依法行政是落实依法执政，实现建设法治政府目标的必由之路。依法行政、建设法治政府的工作贯穿于政府工作的各方面和全过程，因此可以说，抓好依法行政也就是抓住了政府工作的主线。国务院领导明确指出：推进依法行政不是一项具体的业务工作，而是涉及政府方方面面的全局性的工作，不仅是法制机构的事，也是政府所有部门职责内的大事；不仅是主管法制工作的领导干部的责任，也是所有领导干部特别是主要领导干部的责任。在重视政府法制工作、抓好依法行政方面，省政府领导，特别是卫留成省长和分管政府法制工作的吴昌元常务副省长，作了很好的表率。
当前，行政机关工作人员尤其要树立尊重法律、崇尚法律、遵守法律的理念，严格依法办事，自觉接受和服从法律的制约，反对以权压法。要树立正确的权责理念，做到有权必有责,用权受监督,侵权要赔偿。要树立公平理念，无论是制定规则和执行规则，都要做到公平、公正、公开。要强化执行意识，认真贯彻实施法律、法规、规章，履行法定职责。要强化服务意识，及时为人民群众、为投资者解决难题，创建服务型政府。要强化效率意识，提高政府的办事效率，不违反法定期限规定。
（二）提高立法质量，完善制度建设。
要科学制定并认真落实立法计划。要结合海南经济社会发展实际，围绕省委、省政府的中心工作，按照条件成熟、突出重点、统筹兼顾的原则，合理安排立法任务。对那些能够通过道德约束、社会自律、市场机制解决的事项，尽量不要立法；能够通过现有制度解决的事项，不要急于制定新的制度。近期要注重做好生态环境保护立法和规划管理的立法。承担立法草案起草任务的部门，要加强领导，制定具体实施方案，保证完成立法任务。
立法要注重提高质量。要适应新形势、研究新问题、总结新经验，继续在制度创新、机制创新、体制创新上下功夫。要正确处理公平与效率的关系，政府与市场的关系，权力与责任的关系，公共利益与公民合法权益的关系，加强管理与积极引导的关系，惩罚与教育的关系，实体与程序的关系，立足现实与改革创新的关系。要注重与国际接轨，做到适当超前。制定的法律规范要能够反映客观规律，具有科学性、合理性，并且具有可操作性，能够解决实际问题。对草案中重大问题和分歧意见，要在深入调研、论证的基础上，提出切实可行的解决方案，主动与相关部门协调与沟通，尽可能形成共识。加强与省人大常委会有关工作机构的联系，主动听取其意见和要求，商请其提前参与。
要积极探索对政府立法项目、尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。政府立法不仅要考虑立法过程成本，还要研究其实施后的执法成本和社会成本。要尽可能做到立法成本最小化和社会效益最大化，减少制定成本高、实施成本高和监督成本高但社会效益差的“劣法”。
要坚持民主立法、公开立法。要改进政府立法工作方法，扩大政府立法工作的公众参与程度。要建立健全立法公开征求意见和听证制度、专家咨询制度、调查研究制度。与人民群众切身利益密切相关的立法草案要在媒体上或政府网站上全文刊登，公开征求意见。今年要对禁止使用不可降解塑料包装袋立法和电动自行车登记管理立法这两个影响面大、分歧较多的立法问题，组织立法听证会，公开征求社会意见。要使立法确立的制度能够充分体现和维护最大多数人民群众的根本利益，符合经济社会发展的实际和客观规律的要求。
要建立和完善立法的后评估制度。法规规章施行后，省政府及海口市政府负责实施的部门，应当定期对其实施情况进行评估，并将评估意见报告本级政府。本级政府所属法制机构，要认真组织分析，搞清哪些属于宣传、理解问题，哪些属于执行问题，哪些属于法规规章本身的问题。对那些需要修改、废止的法规规章，要及时修改、废止或者建议修改、废止。要通过经常性的“立法更新”，使法规规章最大程度地适应现实需要，并消除立法规定之间的冲突和矛盾。省法制办要在海南法制网上开辟“立法评估”专栏，对涉及人民群众切身利益、实施满一年的有关法规规章公开征求评估意见。
（三）推进执法体制改革，进一步规范行政执法主体和行为。
《纲要》规定，要理顺行政执法体制，加快行政程序建设，规范行政行为。最近经国务院同意，国务院办公厅印发了《关于推行行政执法责任制的若干意见》。按照国务院的有关要求，要抓好以下几项工作：
一是建立健全行政执法主体资格制度。要对行政执法主体继续进行清理、确认并向社会公告。要重点解决非行政机关的组织未经法律、法规授权或者行政机关的合法委托，违法行使行政执法权的问题。在行政审批制度改革中，可以考虑结合行政审批服务中心的设立和调整，将事业单位目前行使的许可权交由行政审批服务中心统一实施，有关单位将其许可业务人员派驻中心，具体办理审批事项，最后以中心的名义作出决定，颁发许可证件。要实行行政执法人员资格制度，对行政执法人员进行定期培训和考核，提高执法队伍素质和水平。
二是要切实解决“以罚没养执法”的问题。应当将执法机关的工作经费列入财政预算，保证拨付。对预算外资金严格执行“收支两条线”制度，不得将年度预算安排与行政机关的行政事业性收费和罚没收入挂钩，严禁以各种形式返还。禁止任何单位和个人向执法人员下达或变相下达罚款指标和收费指标，使行政执法权与执法者的利益彻底脱钩。
三是要进一步完善行政执法体制，加快推进综合行政执法改革。要继续完成三亚市综合行政执法试点工作。抓紧海口市综合行政执法方案的起草。全省其他市县，也要逐步推行这项改革。在开展城市管理综合行政执法试点的同时，也要开展行业和特殊地域的综合行政执法试点。确定省农业厅等厅局开展行业综合行政执法试点，松涛水库为特殊地域综合行政执法试点。力争用2－3年时间在全省形成一个综合行政执法体系，从源头上解决多头执法、乱执法和执法效率低的问题。
四是推行行政执法责任制，规范行政执法行为。要按照国务院的有关要求，依法界定执法职责，科学设定执法岗位，建立健全行政执法评议考核机制和执法过错责任追究制度，认真落实行政执法责任。对在2004年行政执法大检查中发现但尚未解决的突出问题，省监察部门和法制部门要继续督促整改和纠正，对违法审批、处罚、收费以及野蛮执法等行为，要重点整治。执法程序不规范的问题，各执法机构也要注意整改。今后，对有违法或者不当行政执法行为的行政执法部门，除限期整改外，要作出通报批评、取消评比先进资格等处理；对有关行政执法人员，给予批评教育、离岗培训、调离执法岗位、取消执法资格等处理。行政执法部门的行政执法行为，在行政复议和行政诉讼中被认定违法和变更、撤销等比例较高的，在外部评议中群众满意程度较低或者对推行行政执法责任制消极应付、弄虚作假的，也要做相应的处理，并可取消评比先进的资格。
（四）切实履行法制监督职责，强化和改善行政执法监督。
要严格依法制定和备案规范性文件，强化抽象行政行为监督。《海南省规范性文件制定与备案登记规定》将于今年9月1日起施行，市县和省直部门要组织好有关的学习、培训，并重点做好两项工作：一是要建立健全规范性文件的法核制度。按照规定，规范性文件草案应当经制定机关的法制机构法律审核，未经制定机关法制机构审核的规范性文件，不得提请制定机关审议决定。因此，没有实行规范性文件法核的市县和部门，要尽快制定具体的法核工作制度，配备或者确定能够胜任的人员负责法核工作。二是做好规范性文件备案登记的准备工作。按照规定，规范性文件应当自签发之日起10个工作日内报省人民政府备案登记，未按规定备案登记的，不得公布实施。今后，规范性文件的备案登记，可以通过网络、电话、传真、邮寄等方式进行。目前省法制办已做好了有关准备工作，启动了涉及备案登记的设备和方案。各市县和部门要抓紧落实有关工作，承办人员要学习掌握具体的操作办法。具体的操作方法和规范，我们将在明天的有关培训中介绍。
这里我要特别说明两点。一是在《海南省规范性文件制定与备案登记规定》的制定过程中，有的市县担心实行新的备案登记制度，会影响市县政府制定规范性文件的法定职权，其实这种担心是不必要的。按照规定，对规范性文件的实质性审查，由各市县和部门自己的法制机构负责，省政府法制办进行具体备案登记时，只作形式审查。只要报送的材料齐全，各市县和部门的法制机构出具了审核确认意见，省法制办会在最短的时间内将登记的情况及编号书面通知制定机关，以保证制定机关的行政效率。二是省法制办在有关规范性文件印发后，如发现与法律、法规、规章抵触的，或者与我国参加的国际条约相违背的，以及设置地方保护、行业保护等内容的，要提出处理意见，及时依法予以纠正。
要进一步做好行政复议工作，强化政府内部层级监督。要建立重大复杂复议案件的专家论证制度，对重点案件进行专项调研和督查制度，增强复议案件审理的透明度，促进行政复议案件的依法公正及时处理，提高行政复议工作质量。要以实施《海南省实施〈中华人民共和国行政复议法〉办法》为重点，把各项复议制度和规定落到实处。要加强行政复议队伍建设，按照规定标准配备合格行政复议人员，并加强培训，不断提高行政复议人员素质。省法制办要加强对省直部门和市县政府行政复议工作的督促、指导。要严肃复议工作纪律，切实履行法定义务。对应当依法受理而不受理、应当改变原具体行政行为而不改变、不在法定期限内作出行政复议决定以及对申请人打击报复或者违反行政复议法的其他行为，要依法追究有关人员的责任。对不执行或拖延执行行政复议决定的行为，要严肃处理。
要做好复议案件的后续应诉工作，自觉接受司法监督。政府一旦成为被告，就要认真对待，积极应诉。一方面，要认真收集、整理有关的证据、依据，认真做好答辩，努力以理服人；另一方面，市县政府的主要领导或者分管领导要尽可能多地出庭，这不但是尊重法律、尊重司法的体现，也有利于政府领导加大对政府行政行为实施情况的了解和把握，增强自身的法律意识。
要尽快建立健全特邀行政执法监督员制度，充实和加强监督力量，完善监督机制。建立这项制度，有利于强化社会各方面对行政执法的监督，是制约行政权力的改革措施。人大代表，政协委员，工会、企业家协会等社会团体负责人，村民委员会或者居民委员会成员等，可以受聘为特邀行政执法监督员。同级行政执法监督机构可以委托特邀行政执法监督员进行行政执法专题调查，或者邀请其参加有关行政执法检查活动、行政复议活动。
（五）继续依法深化行政审批制度改革，提高行政审批服务质量和效率。
一要从单纯追求减少行政审批事项，转到深化改革、规范行为、提高行政审批质量和效率上来。对保留的行政许可项目，要优化办事程序。对取消行政许可的管理领域，要研究新的管理方式，防止出现管理“真空”。
二要加快建立和规范我省行政审批服务中心的步伐。今年要设立省级行政审批服务中心，并力争在两年时间内，普遍建立健全市县级行政审批服务中心。今年要制定《海南省行政审批服务中心规范意见》，对全省行政审批服务中心进行统一规范。所有面向社会的行政许可、行政审批事项，除最终的决定环节外，所有审批程序原则上都必须纳入行政审批服务中心集中管理。管理相对人在审批过程中只与中心接触，不再与各审批机关接触。
三要加大行政审批的监督检查力度。审批制度改革是改善投资环境的基础性、源头性工作，有关改革的决定、规定一定要落实，要执行到位。要把行政许可、行政审批的执法情况作为执法检查的重点，进行经常性的监督检查。已取消的行政审批事项，严禁继续实施；已决定下放或调整的行政审批事项，要坚决下放或调整；已作出的行政许可，不得随意违法变更或者撤销。省里己在考虑建立全省统一的行政审批投诉中心，今后对违法审批要发书面通知责令其纠正。对有令不行、有禁不止的，要严肃处理。
（六）加强指导和督促基层政府依法行政，加强市县政府法制机构建设，保证法治政府建设平衡推进。
贯彻《纲要》、建设法治政府，基层是重点、是基础，也是薄弱环节。省直部门和市县政府及其部门，都要切实加强对下级政府及其部门贯彻落实《纲要》工作的指导。要针对基层在工作理念、工作机制、工作摆布、工作方法等方面存在的与贯彻实施《纲要》不相适应的问题，提出改进的措施和要求。要抓好基层行政工作人员的培训，学习、掌握好《纲要》和有关工作要求。要加强对基层贯彻落实《纲要》工作的监督检查，存在问题多的单位，要对其负责人依法进行问责。
政府法制机构是政府在全面推进依法行政、建设法治政府方面的“参谋、助手和法律顾问”。政府法制机构不但要在决策环节、规范性文件审查环节，为政府和部门把好关，而且还要做好大量的行政执法监督、行政复议工作，以及重要协议、合同等的审查工作。在贯彻实施《纲要》中，各级政府法制机构具体担负着制度建设、组织协调、督促指导、推动落实、跟踪研究、情况交流等重要职责。希望各市县和省直各部门高度重视法制机构和队伍建设，尽快使政府法制机构和队伍与其在全面推进依法行政、建设法治政府进程中所承担的任务相适应。当前，市县政府要尽快设法解决法制机构的人员配备问题。在此我提两点意见：一是不具备独立设置政府法制机构条件的市县，建议由市县政府办副主任兼任法制办主任，并使其享受市县正局级待遇，以保证法制办的主要领导能够相对集中时间、精力处理法律事务；二是政府法制机构的专职人员（含专职领导和具体工作人员）至少应当配备3人以上。
政府法制机构及其工作人员，要加强自身建设，提高政治素质和业务能力，勤奋工作，积极有为，充分发挥“参谋、助手和法律顾问”作用。
（七）继续抓好应急预案修订和制定工作，依法加强应急管理。
今年要完成省政府总体应急预案的修订、简本的编辑出版以及29个专项预案的制定工作。各专项预案起草单位要按照省政府的要求完成起草，报省政府审定。预案要突出可操作性，明确操作规程，配置好图、表、卡。部门预案、市县预案和企事业单位预案的编制工作，也要在2006年上半年完成。
为把应急管理纳入法制轨道，要适时起草《海南省应急管理条例》，进一步明确在处置突发公共事件中法人、公民的义务和责任，包括应急预案的编制和维护、突发事件的预防和应急准备、监测和预警、应急处置、事后恢复与重建、法律责任等方面的内容，使应急管理工作规范化、制度化。
要加强对各级干部，特别是领导干部的应急管理知识的培训，提高各级领导干部应急管理和应急决策指挥水平。加强对各级应急人员业务培训，使之学会使用各种现代化指挥工具，熟悉处置突发事件的工作流程，提高现场应急处置能力。
（八）继续促进仲裁事业发展。
各市县和省直部门要认识到仲裁是构建和谐社会、改善投资环境的重要手段，提高推进仲裁事业的自觉性。要继续抓紧做好合同争议处理条款的规范工作，把合同是否具备仲裁或诉讼条款作为判断合同是否规范的一项重要内容。各有关部门要对本部门、本系统目前使用的合同文本组织清理，不符合规定的要修订。省法制机构要继续支持海口仲裁委开展有关仲裁工作。
同志们，我省的法治政府建设和依法行政工作，任重道远。各级行政机关及其工作人员，特别是各级政府法制机构及其工作人员，要增强使命感和责任感，振奋精神，求真务实，开拓进取，共同为实现我省建设法治政府和改善投资环境的目标而努力奋斗！
相关新闻：
