关于清理行政许可规定和行政许可实施主体的工作意见
――省法制办公室副主任 范晓军
（2003年11月27日）
同志们：
根据《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政许可法〉的通知》（国发〔2003〕23号）和《海南省贯彻实施<中华人民共和国行政许可法>工作方案》（琼府〔2003〕72号）的要求，现就有关行政许可规定和实施主体的清理范围、原则、标准、方法和要求讲几点意见：
一、清理的范围
根据我省实施行政许可法工作方案，清理范围可作如下明确：
（一）行政许可规定
现行有效的省政府规章、政府和政府部门的规范性文件中有关行政许可的规定都要依照行政许可法的规定予以清理。对行政许可法颁布以前，在清理行政审批权过程中被保留、合并、下放审批权限的行政许可（审批）事项，也要依法再次清理。清理的内容包括与行政许可法规定不一致的行政许可事项、行政许可条件、程序和期限、行政许可收费的规定。
（二）行政许可实施主体
根据行政许可法的规定，行政许可原则上只能由行政机关实施，非行政机关的组织未经法律、法规授权，不得行使行政许可实施权；没有法律、法规或者规章的明确规定，行政机关不得委托其他行政机关实施行政许可。据此，现行不少实施行政许可的机构、组织将失去实施行政许可的主体资格。清理的内容包括现行所有实施行政许可的行政机关、法律法规授权的组织以及受委托实施行政许可的组织。
二、清理的原则
这次清理工作本着统一部署、分工负责、全面清理、依法规范的原则进行。
（一）统一组织和分工负责相结合的原则。按照省政府的统一部署，清理工作由省政府法制办统一组织，各市、县政府和省政府各部门根据分工负责本市、县和本单位的清理工作。各市、县清理工作由市、县政府负责法制工作的机构负责组织，省政府各部门的清理工作由其法制机构负责落实。
（二）全面清理的原则。凡属各单位正在实施的行政许可事项，都要进行逐项清理。对行政许可事项涉及的省政府规章、省政府文件以及本省其他规范性文件，要逐件予以清理。在清理行政许可事项时，连同办理行政许可事项的条件、程序和期限、收费以及实施主体等，一并进行清理。
（三）依法审定的原则。清理工作要严格依照行政许可法规定的权限、范围和标准进行。对不符合行政许可法规定的，要依法予以改正、修改、取消或者废止。
（四）清理工作与健全制度相结合的原则。在进行清理工作的同时，各市、县政府和省政府各部门要结合行政许可法的规定，完善相关制度，全面贯彻实施行政许可法，依法行政。
（五）清理工作与立法工作相协调的原则。清理工作涉及地方性法规和政府规章立、改、废的，应当及时予以安排。明、后两年地方性法规和政府规章制定工作，优先考虑清理工作涉及的立法项目。各单位在清理任务没有按照要求完成以前，原则上不安排其他新的立法项目。
三、清理的具体分工
（一）省政府及其部门
1、省政府
（1）组织领导本省贯彻实施行政许可法的各项工作。
（2）审议、决定和公布省政府规章中有关行政许可规定的修改、废止事宜。
（3）审定和公布省政府规范性文件、以省政府办公厅名义发布的规范性文件中有关行政许可规定的废止事宜。
（4）审定和公布清理后继续行使行政许可权的省属机关、组织。
2、省政府部门
（1）省法制办。负责具体组织实施省贯彻实施行政许可法工作方案，指导和督促省政府部门和各市、县、自治县贯彻实施行政许可法工作；对省政府部门上报的省政府规章，省政府规范性文件、以省政府办公厅名义发布的规范性文件，省属实施行政许可主体的清理意见和情况进行审查，并向省政府提出处理意见；指导市、县政府法制机构的清理工作；汇总全省清理工作情况，上报国务院法制办。
（2）省政府其他部门。对本部门起草或者实施的省政府规章进行初步清理，提出处理意见，并报省法制办（报送材料包括： 1、行政许可清理表和汇总表。2、修改、废止规章的草案送审稿、条文对照表及说明。3、省法制办公室要求报送的其他材料）；将本部门负责实施的行政许可事项（包括本部门负责具体审查，以省政府名义实施的行政许可事项）的有关情况上报省法制办；对本部门直属、归口管理的行政许可实施主体进行初步清理，提出处理意见，并报省法制办；负责清理本部门制定的规范性文件中的行政许可规定，发布有关废止或者停止执行的公告。
（二）海口市政府及其部门
1、海口市政府。负责组织领导本市贯彻实施行政许可法的各项工作；审议、决定和公布市政府规章中有关行政许可规定的修改、废止事宜；审定和公布市政府规范性文件、以市政府办公厅名义发布的规范性文件中有关行政许可规定的废止事宜；审定和公布清理后继续行使行政许可权的市属机关、组织。
2、市政府部门
（1）市法制局。负责组织实施市贯彻实施行政许可法工作方案（计划），指导和督促本市政府部门和所属区政府贯彻实施行政许可法工作；对市政府部门上报的市政府规章、市政府规范性文件、市属实施行政许可主体的清理意见进行审查，并向市政府提出处理意见；汇总本市清理工作情况并上报省法制办。
（2）市政府其他部门。负责对本部门起草或者实施的市政府规章进行初步清理，提出处理意见，并报市法制局；将本部门负责实施的行政许可事项（包括本部门负责具体审查，以市政府名义实施的行政许可事项）的有关情况上报市法制局；负责本部门直属、归口管理的行政许可实施主体进行初步清理，提出处理意见，并报市法制局；负责清理本部门制定的规范性文件中的行政许可规定，发布有关废止或者停止执行的公告。
（三）其他市、县、自治县
1、其他市、县、自治县政府。负责组织领导本市、县、自治县贯彻实施行政许可法的各项工作；审定和公布本市、县、自治县政府规范性文件，以本市、县、自治县府办公厅名义发布的规范性文件中有关行政许可规定的废止事宜；审定和公布清理后继续行使行政许可权的市属、县属机关、组织。
2、市、县、自治县政府部门
（1） 市、县、自治县政府负责法制工作的机构。负责组织实施本市、县、自治县贯彻实施行政许可法工作方案（计划），指导和督促本级政府部门贯彻实施行政许可法工作；对政府部门上报的本级政府规范性文件，市属、县属实施行政许可主体的清理意见进行审查，并向本级政府提出处理意见；汇总本市、县、自治县清理工作情况并上报省法制办。
（2）市、县、自治县政府其他部门。负责将本部门组织实施的行政许可事项（包括本部门负责具体审查，以本级政府名义实施的行政许可事项）的有关情况上报本级政府负责法制工作的机构；负责本部门直属、归口管理的行政许可实施主体进行初步清理，提出处理意见，并报本级政府负责法制工作的机构；负责清理本部门制定的规范性文件中的行政许可规定，发布有关废止或者停止执行的公告。
（四）乡镇政府。负责审定和公布本乡镇政府规范性文件中有关行政许可规定的废止事宜；清理本乡镇实施行政许可的主体，并公布清理结果；将本乡镇清理结果汇总报送所属市、县、自治县政府负责法制工作的机构。
四、清理的内容
省政府决定，依照行政许可法，对行政许可事项、行政许可实施主体、行政许可条件、行政许可程序和期限、行政许可收费等五个方面及所涉及的文件进行全面清理。
（一）行政许可事项的清理内容：包括行政许可事项名称、种类、设定事项的依据文件。
行政许可事项“名称”包括审批、审核、核准、同意、审查、批准。
行政许可事项“种类”，是指按照行政许可法第十二条的规定。在清理工作中，对本单位承担的审批类事项，不能确认是否属于行政许可的，应当视作行政许可事项予以清理。但是，下列事项不是行政许可事项，在清理时要注意把握，比如：有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批；上级行政机关对下级行政机关有关事项的审批，如对下级行政机关请示、公文等的审批；告知性备案；确认民事财产权利和民事关系的登记。
行政许可事项“依据文件”，包括法律、行政法规、国务院决定、国务院其他文件、地方性法规、政府规章、国务院部门规章、国务院部委文件、省政府文件、省政府委办厅局文件以及其他各种规范性文件。
（二）行政许可实施主体的清理内容：实施主体的名称（以行政许可的书面决定上加盖的单位印章为准）、单位性质、是否属于委托或者授权、实施主体的权力来源（所依据的文件）；是否存在省和市、县及其以下层级机关共同实施的情况；是否为联合办理、集中办理；对实施主体的处理建议及调整方案。
（三）行政许可条件的清理内容：设定许可条件的依据文件；是否增设了上位法规定条件以外的其他条件；属于省政府规章设定的行政许可事项，是否同时设定了条件。
（四）行政许可程序和期限的清理内容:对行政许可的程序和期限是否依法应规定而未规定；如果有规定，是否与有关上位法和行政许可法的规定一致。
（五）行政许可收费的清理内容：是否收费；收费的依据文件。
对行政许可事项、实施主体、条件、程序和期限、收费清理内容的处理建议，涉及省政府规章立、改、废的，应当同时提出立法建议。
五、清理的审查和处理
省政府和政府部门对现行实施的行政许可事项，应当按照下列标准进行清理，并提出初步处理意见和建议：
（一）关于省政府规章的审查和处理
1、省政府规章有下列内容的，有关条款应当予以废止或者删除：
（1）不属于行政许可法规定的可以设定行政许可的情形，对行政许可法第十二条规定以外的事项设定行政许可的；
（2）属于行政许可法第十五条第二款规定情形，设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可的；
（3）属于行政许可法第十五条第二款规定情形，设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可的；
（4）属于行政许可法第十五条第二款规定情形，设定限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务或者限制其他地区的商品进入本地区市场的行政许可的；
（5）属于行政许可法第十六条第四款规定情形，对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定时，增设行政许可的。
2、省政府规章有下列情形之一的，应当修改：
（1）没有法律、法规的规定或者国务院的决定作为依据，而直接依据国务院部委规章、规范性文件的规定设定行政许可的；
（2）属于行政许可法第十八条规定情形，依法设定行政许可时未明确规定实施机关、条件、程序和期限的；
（3）属于行政许可法第五十八、第五十九条规定情形，设定和实施行政许可时违反上位法规定收费的。
（4）属于行政许可法第十六条第四款规定情形，对实施上位法设定的行政许可作出具体规定时，违反上位法增设其他条件的。
（二）关于海口市政府规章的审查和处理
海口市政府规章设定的行政许可，应当予以废止或者删除。
海口市政府规章对实施上位法设定的行政许可作出具体规定时，违反上位法增设条件的，应当修改。
（三）关于规范性文件设定的行政许可的审查和处理
规范性文件设定的行政许可，由制定机关发布公告废止或者宣布停止执行。
依照上述标准应予废止或者修改的行政许可，如确有必要设定并且我省地方性法规和省政府规章又有权设定，本省实际工作中确需保留的，可以说明理由并提出相关立法建议。
（四）关于行政许可实施主体的审查和处理
1、行政许可实施主体符合下列规定的，可以继续行使行政许可权：
（1）具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施行政许可的；
（2）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可的；
（3）行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，委托其他机关实施行政许可的。
2、行政许可实施主体有下列情形之一的，应当依法纠正：
（1）行政机关内设机构以其自己名义实施行政许可的；
（2）法律、法规以外的其他规范性文件授权组织实施行政许可的；
（3）行政机关委托行政机关以外的组织实施行政许可或者没有法律、法规、规章依据自行委托其他行政机关实施行政许可的。
行政机关确有必要委托其他行政机关实施行政许可又没有法律、法规、规章依据的，可以提出相关的立法建议。
行政许可实施主体的处理，由本级政府作出决定。
（五）关于几个具体问题的处理
1、依据国务院决定以外的国务院其他文件、国务院部门规章、国务院部委文件设定的行政许可事项，国务院清理结果尚未公布的，由原起草或实施单位报告省法制办公室，省法制办公室可在报经省政府同意后，暂缓提请省政府审议，待国务院有关清理结果公布后再作处理。
属于等待国务院清理结果公布后再行处理的行政许可事项，各单位对事项、实施主体、条件、程序和期限、收费等开展的第一阶段的清理工作仍应按照要求进行。
2、关于法制机构开展行政许可的清理工作与行政审批制度改革存在着工作上的分工与协调问题。国务院的通知对此有明确规定，法制机构负责有关设定行政许可事项的规章和规范性文件的清理工作。各市、县政府和省政府各部门在清理有关行政许可事项的规章、规范性文件过程中遇到问题的，应当与省法制办联系；具体行政许可项目的增加或减少，应当与省行政审批制度改革领导小组办公室商量。
3、关于省级人民政府规章设定的行政许可在行政许可法实施后可以自动转为实施一年的行政许可，到2005年7月1日终止。这个问题不能搞一刀切，要区别不同情况，对根据行政许可法的规定没有必要保留的行政许可事项，就不宜视为继续有效。
4、关于省级人民政府规章设定的行政许可实施满一年后，提请制定地方性法规期间是自动失效还是继续有效的问题。国务院法制办认为，在提请制定地方性法规阶段，省级人民政府规章设定的行政许可仍然有效；制定地方性法规的议案没有通过或者制定的地方性法规没有设定该项行政许可的，省级人民政府规章设定的行政许可应视为自动失效。
5、关于实施行政许可收费的“例外”问题。比如：资源使用费是否区别于办理行政许可过程中的收费；行政机关实施行政许可过程中进行的评审、检测等收取的费用，目前已经财政部、国家计委发文确认，纳入国家财政预算管理，但是没有法律、行政法规依据，行政许可法实施后是否继续执行；地方性法规、国务院决定、省级人民政府规章设定的行政许可，是否都不能规定收费，等等。国务院法制办认为，应当严格执行行政许可法的规定。除法律、行政法规规定的外，实施行政许可和对行政许可进行监督检查，均不得收费；通过招标、拍卖作出行政许可决定的，按照行政许可法的规定和招标投标法、拍卖法的规定，应当依法收取资源使用费。同时，对于行政机关实施行政许可的经费，财政部门应当予以充分保障。
6、关于明确法制机构在行政许可法的实施过程中的监督地位。国务院通知明确规定：县级以上地方人民政府及其部门要确定机构，具体组织、承担对行政机关实施行政许可的监督检查工作。要求地方和部门的法制机构应当切实履行监督职责，加强有关监督制度建设，强化备案审查工作，创新监督机制。
7、关于行政许可证年检在实际工作中比较普遍问题，行政许可法条文第六十二条明确规定：“行政机关根据法律、行政法规的规定，对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施进行定期检验。对检验合格的，行政机关应当发给相应的证明文件”。设定和实施行政许可，要求行政机关加强监督检查的，行政机关要采取行之有效的监督方式，不能都求助于年检；对年检应当具体情况，具体分析，区别对待。比如：一些需要定期检验、检查的，主要是直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施，不仅需要年检，有的还要月检，行政机关应当依法履行监督职责；有些没有必要进行检验、检查的，就不宜保留年检。
六、清理的步骤
清理工作大体分为四个阶段：
（一）第一阶段自2003年11月1日至2003年11月30日，为制定方案，培训、发动阶段；
（二）第二阶段自2003年11月30日至2003年12月31日，为全面清理阶段。省政府各部门对行政许可事项进行全面清理，并按照要求认真填写《行政许可事项清理表》和汇总表，于12月31日前报送省政府法制办。
（三）第三阶段自2004年1月1日至2004年3月31日，为依法审查认定和公布清理结果阶段。省政府法制办根据行政许可法的规定，对省政府各部门报送的行政许可事项、实施主体清理意见逐项进行审查，提出初步审查意见并征求各有关部门的意见后，形成处理意见；对一些不符合行政许可法有关设定规定但又确需保留的许可事项，由省政府法制办报请省政府决定。
在此阶段，要公布清理结果，其中包括清理后继续行使行政许可权的机关、组织名录。
在2004年3月20日以前，各市、县政府和省政府各部门应当将清理结果（包括规章、规范性文件和实施主体的清理处理结果）报送省政府法制办。2004年3月31前，省政府将向国务院报告本省清理工作情况。
（四）第四阶段自2004年4月至2004年6月底，为收尾、复查和补漏阶段。
这次清理工作任务重、时间紧，各市、县政府和省政府各部门领导要加强对清理工作的组织领导，按照全省清理工作的统一安排，制定本市、县和本单位的清理工作方案或计划，集中时间、集中力量，按时完成清理任务。
各市、县政府和省政府各部门最迟应当于12月5日前，将本市、县和本单位负责清理工作的联络员名单和联系方式以及清理方案或计划报送省政府法制办。
由于行政许可清理工作涉及范围广、事项多、情况复杂，各市、县政府和省政府各部门法制机构，要主动向本市、县和本部门领导汇报清理工作情况和清理工作中遇到的重大问题。在清理工作中遇到有关认定标准、界线等法律问题，特别是一些带有普遍性的问题，要及时向省政府法制办反映，以便及时研究解决。
省政府法制办将及时通报全省清理工作情况。
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