王平均:美国行政立法的公众参与制度

河南省人民政府法制办公室    2004年12月28日

    编者按  省政府法制办副主任王平均同志于2004年11月11日至12月2日，参加了国务院法制办组织的中国政府法制系统赴美立法透明度培训考察团。这次培训考察主要是了解美国政府行政立法公众参与的工作程序和具体措施。在美期间参加了有关的培训、考察活动，访问了美国联邦政府交通部、环保署和加州、纽约州、华盛顿哥伦比亚特区行政区政府及有关郡（县）政府立法审查协调机构、美国洛杉矶地区联邦法院、华盛顿大学法学院和美国商会等。现将王平均副主任整理的《美国行政立法的公众参与制度》一文予以刊登。

    美国行政立法的公众参与制度

    一、美国政府行政立法透明度和公众参与的具体做法

    美国联邦政府和地方政府立法，其立法透明度和公众参与的主要做法和程序是：政府部门提出立法动议或公民、社会组织向政府部门提出立法动议后，政府部门要把有关材料（如立法依据和目的、成本效益分析等）在《联邦登记》、《州登记》等相应刊物上发布，称之为通告，同时也在政府的网站上发布，公众可以察看或下在有关立法信息，这是第一个环节；二是公众评论，公民或社会组织，特别是利益相关人在一定的期限内对立法议题发表评论；三是听证会，评论结束后，如果有公众或社会组织要求举行听证会的，政府部门必须依照法律规定举行听证会，听取利益相关人的直接陈述；四是政府部门整理分析公众的意见，起草法案的草案，然后把草案、公众意见采用情况和法规成本效益分析报告等文件报送给政府立法审查协调主管机构（联邦政府是行政管理和预算委员会）；五是政府立法审查协调主管机构进行审查和协调，如果通过则提交部长或州长签署，郡（县）、市则需要提交议会表决；六是发布，在发布法规时还要同时发布制定法规的依据和目的、公众评论采纳的情况等，发布的主要形式是在《联邦登记》、《州登记》上公开发布，同时也在政府的网站上发布，对于州的法规还要编纂到州的法典上。

    联邦政府部门、州政府、郡市机构立法的具体过程形式各有不同，但“形散而神不散”。交通部在提出制定法规动议时，如果认为事关公民的重大利益或重大制度变化时，在正式通告之前预通告，以便了解公众对这项政策的反映，为开展下一步立法程序做好充分准备。加州政府行政法制办公室作审查部门提交的法规草案时，主要把握的标准是：法律是否受权、部门有无此项职能、与联邦、州法律是否一致、文字是否清晰、是否和其他法规有重复、立法的必要性等六项标准。圣荷西市的立法需要经过时政会议表决，表决通过后由市长签署发布。随着培训考察的深入，我们发现各层次的政府立法程序万变不离其宗，都体现了《联邦行政程序法（APA）》和《信息自由法（FIA）》的精神实施。APA的基本原则是政府的正程序必须合法，除国防、外交、人事等事务外行政立法都要求有公众参与，违反程序制定的法规无效。绝大多数的州都制定了州行政程序。FIA的基本原则是政府的信息属于人民，人民有权获得除涉及国家安全、商业秘密、个人隐私以及法律特别规律的外的所有政府的信息。这两部法的精神在政府的立法过程体现为立法信息公开、立法过程透明和公众有权参与。

    联邦政府和地方政府立法工作中，网络信息系统成为其立法透明和公众参与的主要支持平台之一。立法部门都把通过网络发表立法议题通告、收集公众评论、发布正式法案作为重要的渠道。同时公众把政府的网站作为获得立法信息资料的主要信息源。联邦交通部的信息服务办公室子在网上建设了支持该部门立法的信息系统―立法文章管理系统（Docket Management System－DMS）。公众可以访问DMS，查询交通部的立法议题，通过电子方式发表评论，在网上相互讨论。交通部信息服务办公室还把公众传真、信件等书面方式的评论输入DMS，DMS还是反馈公众评论的快捷渠道。通过历史积累，一部法规出台过程的全部信息都保存在DMS中，形成了强大的法规信息库，公众可以在法规执行过程中，随时检索查询有关情况。联邦环保署环保信息办公室牵头开发的法规制定电子平台―eRulemaking，其价值目标是最大程度地方便公众高效率、高质量地参与政府立法 过程。eRulemaking的目标之一是建立一站式检索、浏览和评论所有联邦政府部门法规的网站；目标之二是建立所有联邦政府部门在线立法文档管理系统，实现在立法过程中政府和公众信息互动；目标之三开发一套法规起草工具系统，帮助立法工作员收集数据、处理分析信息，提供立法知识库，实现跨部门立法协作。ERulemaking的开发应用可能代表法规制定技术的革命性方向。

    二、美国政府行政立法透明度和公众参与的基本特点

    1、立法过程公开透明。立法体制是保证立法工作开展的基础，立法体制的核心是立法权限的划分。美国《联邦行政程序法》将行政机关的立法称为法规制定(rulemaking)，有三类：实体法规、程序法规和解释法规。从美国各个层次行政机关制定法规的权限看：（1）联邦行政机关在有效依据联邦法律的情况下，也被授权制定具有立法性质的行政法规，其有法律效力并高于州法律。（2）州行政机关的行政法规主要内容是在本州内属于行政领域的诸多活动及事项和决定。（3）每个州都有众多的郡，在每个郡里有一定数量的城市，按照市政宪章规定，他们大多数经所在的州授权由所产生的市长和市政议员管理，如San Jose（圣荷西）市由市长和10名议员组成市政会议，市政立法通常是为地方利益服务。郡县也可以颁布法规（郡制定法规只在没有设市的没有立法权的社区中适用）。从美国行政机关制定法规的过程看公开、透明体现得比较充分，制定或修改法规的过程是全方位公开。如联邦交通部出台一部法规的主要过程是，首先法规动议案的提出，可以是交通部的负责人、社会组织和公众；二是交通部要对是否有立法的必要性进行分析、包括经济效益及环保方面的分析等。三是公众评论，对第二阶段的分析所采用的资料、分析报告等、草案的具体内容等所有的档案资料公众公开，公众通过网上发表评论意见、信件或直接找交通部门阐述自己的意见等形式来参与评论；四是研究公众的意见、交通部对公众意见进行归纳整理，是否采纳一一做出说明并公布，交通部门同时根据公众的意见做出是否出台或进行修改。五是向公众发布法规，在联邦政府公报上发表（地方政府的法规在州政府公报上发表），同时在网站上公布。

    2、有比较完备的公众参与立法的制度。为了保证公众参与、监督政府立法，美国建立了一整套比较完备的立法公开透明的制度。一是通告制度。美国的立法通告制度贯穿整个立法过程，不仅法规正式文本需要通告，法规草案文本在立法过程中也要通告。从交通部制定法规的过程可以看到，通告即是政府立法工作的一种方式，也是公众参与立法的重要形式，是政府和公众沟通的起点。如公告立法草案评论、公告立法听证会事项、公告公众评议结果、公告正式法规文本等等，所有环节如果没有公告，所制定的法规就无效。二是公众意见的回复制度。美国的行政机关在立法过程中对每一位公众意见都要认真阅读、分析、归纳、整理。分类归纳整理后，对每一类意见是否采纳做出统一的说明，采纳的还要在法规草案上划出黑线，标出采纳的内容，没有采纳则说明理由。特别是对直接利益关系人或组织一般通过电子邮件的形式回复。三是立法听证会制度。听证会是公民直接、主动参与立法的重要形式，根据行政程序法的规定，美国在立法过程中一般要举行立法听证会，如果政府决定不举行听证会，公众在十五天内提出要求听证。政府必须举行听证会，听取要求举行听证人的意见。政府部门要对听证会各方意见进行详细记录，收集各方面的意见，听证会内容是立法的重要信息资料。四是法规制定的监督制度。美国行政机关出台每一部法规都必须按照联邦或州的行政程序法规定进行，公民、社会组织和其他政府机构对法规的制定过程、制定内容有异议的，都可以直接到法院提起诉讼，法院对制定程序和内容进行审查，判定法规是否有效。除此之外，按照联邦信息自由法的规定美国的行政机关还要向公众提供法律咨询，答复公众对法律的提出的各项问题，总的来讲，美国的这些制度保证了法规制定合法、公开、透明。为法规的实施奠定良好的基础。

    3、社会中介组织在公众参与立法中发挥了重要作用。美国的各类社会中介组织是立法公开透明的积极参与者和推动者。其国内有各类行业协会通过收集信息资料、撰写分析报告，帮助政府理解制定某方面法规的重要性，协助议会、政府在制定法律法规时和有关利益群体沟通，保护协会会员的权利。如美国汽车业保险公司专门有一批技术人员对各类汽车的安全性进行测试，从而提出各种安全标准，为政府制定安全方面的法规提供参考。游说集团是公众参与法规政策制定的重要力量，仅加州州府就有1500个游说集团。他们受公民、企业、或行业协会的委托，关注法律法规动议案情况，对公布的法律法规动议案进行分析、研究，然后向其客户讲解这部法律法规出台会对其可能产生的影响，代表其客户参加听证会，提出评议意见。他们主动给政府部门立法人员写信或会谈，反映所代表的利益群体意见，以实现影响法律法规修改或是否出台。游说集团把所代表的客户业务与法律直接联系起来，可以弥补诸如企业只懂得行业利益和专业而不懂得法律的不足。同时也为政府立法工作提供有价值的信息资料。

    三、几点体会

    建设法治政府是我国行政管理的创新和革命，也是一项复杂的系统工程，在这个系统中，制度创新既是主要内容，也是基本的切入点。我们既要学习借鉴法治国家有益的东西，又要结合本国实际，走自己的道路。为推动我国建设法治政府的进程和扩大公众参与立法的程度，美国行政立法的公众参与制度有几点值得研究。

    1、扩大公众参与立法的程度和增强立法透明度是提高法规质量的必然要求和重要环节。立法透明的本质是把政府制定政策置于阳光之下，防止立法权被少数人寻租，遏制不正当的利益法制化。美国的立法实践探索出的公众参与和立法透明度制度，促进了行政机关制定法规的科学性、公正性和有效性。代表团通过培训考察，体会到我们提出建设法治政府，首先要求的就是行政立法过程，要通过规范的制度、透明的程序保证公开透明，扩大公众参与程度。当前，正在贯彻落实国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》。因此，结合我们的实际，研究借鉴西方发达国家一些有益的具体做法，是落实国务院《纲要》，切实提高立法质量的举措之一。

    2、扩大和完善公众参与立法有利于政府与公众双向交流，最法程度地发挥公参与公共事务管理的作用。美国的公众参与立法实践证明，一是公众参与有利于提高法规制定的质量，公众在实践中积累了大量的宝贵经验，这正弥补了行政机关立法信息获得难以全面、处理信息能力不足的缺陷。二是有助于法规实施的效果，利益相关人通过参与立法，增加了对法规的理解和认同，在法规实施时即能够主动配合执法机关执法，还能够监督执法机关执法的执法活动。三是现代行政管理趋向于以协调的方式政策制定，有助于实现公众和政府的共赢。我们体会完善公众参与政府制定法规政策过程的机制，实现政府和公众双向交流，最大程度地发挥公众在社会公共事务管理中的作用，是加强现代行政管理的重要组成部分。在这个过程中，不断探索公众参与的方式，培训政府立法人员驾驭公众参与立法的能力是当前要着重研究的基础性问题。

    3、有效的制度和完备的程序是立法透明和公众参与的重要保障。美国立法透明制度源于行政程序法和信息公开法。在此法律框架下，联邦各部、州、县、市都制定了相应的具体程序制度。在考察中，有关的政府立法工作人员反复强调，如果在立法工作中违反这些程序，制定的法规无效。在每个环节中最重要的制度是保障信息的公开和公众参与。我国重庆、上海等地出台了信息公开条例，探索立法透明和公众参与的制度建设。考察结束时，大家建议国务院法制办在研究政务信息公开条例时，要认真要求西方发达国家的做法，结合我们的国情，设定行之有效的立法信息、立法过程公开，公众参与的制度。如建立立法信息公开制度，保障公众能够及时方便地获得有关立法信息；建立立法公众参与制度，保障公民和社会组织等参与政府立法的权利和义务；建立信息反馈制度，对于来自社会的意见公开反馈并说明采用与否，保障公众参与立法的实效；建立责任制度，对没有做到信息公开，违反程序的政府机构要追究责任；建立救济制度，完善行政复议和行政诉讼制度，对于违反信息公开的立法行为可以通过复议和诉讼的方式进行处理。

    4、建立必要的信息平台，为实施立法透明度和公众参与制度提供技术支持。（1）建立信息发布平台。以美国联邦为例，联邦各部的起草评论以及发布都必须在联邦登记上发布，联邦登记是法院和公民应用法律的标准文本，任何人都可以订阅。（2）建立立法信息收集反馈渠道。立法部门一般设有专职处理公众评论的人员，负责收集分析各方意见。特别是，在向社会通告立法事项时，还向利益相对人、利益相关团体以及感兴趣的个人和组织直接把立法有关信息发送到他们手上，以便有针对性的收集有价值的信息。（3）建立公众参与信息技术平台。现代社会的运转是以信息技术为支撑的，建立公众参与信息系统是现代立法的客观要求。我们访问的政府机构，都把在互联网上建立一个功能完善的网站作为加强立法透明的和公众参与的重要任务。如交通部和环保署都开发了功能强大的信息管理系统，在立法工作中发挥了巨大的作用。因此，建立起一个联系各地区各部门政府立法政府立法的公众参与立法信息系统非常重要，为开展公众参与立法提供技术支持和保障。