汪永清:在亚洲开发银行“中国法制建设回顾与展望”技援项目国际研讨会上的致辞
2007-06-18 20:38:45
汪永清:在亚洲开发银行“中国法制建设回顾与展望”技援项目国际研讨会上的致辞
（2007年5月14日）
国务院法制办副主任 汪永清
尊敬的米歇尔先生，
女士们、先生们，朋友们：
非常高兴有机会与各位来宾，就中国法制建设的有关情况进行交流和讨论。首先，请允许我代表国务院法制办公室，向会议的主要组织方——亚洲开发银行的各位朋友表示感谢！向与会的国内外专家表示欢迎！
改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，中国法制建设取得了长足的进展。相应地，中国的依法行政也取得了明显进步。在认识上，我们对依法行政经历了从表象到实质、从片面到全面、从零散到系统的认识过程。从依法行政的本质看，逐渐认识到依法行政的本质重在依法治“权”、依法治“官”，而不是依法治“民”；从依法行政的原则看，逐渐认识到依法行政除了应当遵循合法、合理、高效便民、权责统一等原则外，还应当强调程序正当、诚实守信等原则；从依法行政的内涵看，逐渐认识到依法行政除了政府立法、行政执法和执法监督外，还应当关注行政决策的科学化、民主化，关注政府职能的转变、行政管理方式的创新和防范、化解社会矛盾等。从目标来看，2004年3月国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》明确提出，要经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标，并规定了全面推进依法行政的基本原则和要求、具体任务和措施。《纲要》的发布，表明我们对依法行政有了更多的规律性认识，有了更多的理性把握。这些年来，依法行政的各个环节，无论是政府职能转变、改革行政管理方式、完善行政行为规则还是政府机构设置等都取得了切实的进展。
第一，政府职能有退有进，渐趋合理。改革之初，行政权力介入经济、社会生活的各个方面，政府既担负着经济社会管理职能，又承担着国有资产所有者的重任；既执掌着宏观管理和经济调节的权力，实际上又直接参与具体的生产经营活动。1988年以来，围绕政府职能转变，中国政府正确划分政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系，政府从许多不该管、实际上也管不好的领域退出，主要是：一是，政府部门同所办经济实体和直属企业脱钩，政府不再既当“运动员”，又当“裁判员”；二是，政府逐渐放弃了物资分配权，物价控制权，企业经营管理权等，使这些权力回归市场和企业；三是，改革国有资产管理体制，成立专门的国有资产管理机构，代表政府履行国有资产出资人职能，将政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开；四是，改革行政审批制度，2001年以来国务院共取消和调整行政审批项目1806项，31个省、自治区、直辖市人民政府共取消和调整行政审批项目22，000多项，均达到原来行政审批事项总数的一半以上。五是，对行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府尽量不再介入。同时，适应促进经济社会协调发展的需要，近年来各级政府的社会管理和公共服务职能普遍增强。
第二，行政管理方式呈现多样化、民主化、公开化的趋势。在传统的行政管理模式下，行政机关过分依赖行政手段，方法简单、直接，行政机关和相对人之间主要是“命令——服从”关系。在推进依法行政的进程中，中国的行政管理方式发生了较大的变化：一是，行政管理不再仅仅依靠行政命令，而是更加注重运用经济手段。比如，在2003年底启动的宏观调控中，为了扭转粮食产量连续5年下降的形势，中国政府采取发布重点粮食品种的最低收购价等方式，通过价格手段去引导农民种粮，而没有采用传统的方式，即发布粮食生产、收购的指令性计划，迫使农民去种粮、卖粮。二是，行政管理更多地运用间接管理、动态管理和事后监督管理等手段。三是，行政管理越来越重视听取相对人的意见，尊重相对人陈述权、申辩权等权利的行使。四是，行政行为的公开性增强。为了增强行政行为的透明度，方便人民群众办事，防止行政管理中的腐败行为，国务院和地方人民政府一直在努力推进行政公开。2007年4月5日，国务院发布了《政府信息公开条例》，将于2008年5月1日起施行。目前，国务院和地方人民政府正在抓紧条例施行前的准备工作。我们有理由相信，这个条例的施行，必将极大地促进中国政府的信息公开工作。
第三，行政行为的运行规则逐步完善。改革之初，行政权力的运行规则很不健全。决策不科学、不透明，“拍脑袋”决策现象时有发生；一些行政机关权责不对称，一些行政权力的运作缺乏程序，随意性很大。对此，中国政府从两方面作了完善：一是，建立健全科学、民主决策机制。本届国务院成立之初，就把科学、民主决策作为国务院工作的三项准则之一。许多地方政府和政府部门建立了重大事项行政决策的集体讨论、专家论证、社会公示和听证、决策跟踪与评估、决策失误责任追究等制度和机制，有效地防止了决策的盲目性、随意性，减少了决策失误。二是，加强规范政府共同行为的法律的制定工作。制定行政处罚法、行政许可法等法律，对行政处罚、行政许可等行政行为的行使条件、程序、期限等作出规定；制定行政复议法、行政诉讼法等法律，规定行政相对人有权对违法行政行为申请行政复议或者提起行政诉讼；制定国家赔偿法，规定了国家机关及其工作人员违法行使职权造成当事人人身和财产损害的，应当给予赔偿。
第四，政府机构及行政执法体制改革取得明显进展。一是，1993年以来，国务院和地方人民政府都制定了“三定”规定，对行政机关普遍实行“定职能、定编制、定人员”，对行政机关的管理逐渐步入制度化轨道。二是，政府机构数量有所减少。国务院机构从改革前的100个减少到目前的66个。三是，机构设置趋于合理。现有的政府部门大多是按照市场经济要求设置的，计划经济时期按照产品行业设置的工业部门大多被撤销或者合并。四是，行政执法体制改革初见成效。1996年以来，全国共有300多个地方开展了相对集中行政处罚权试点工作，即把城市管理领域原本有多个行政机关行使的行政处罚权集中由一个行政机关行使，从而减少了多头执法、多层执法、重复执法的现象。在此基础上，一些地方政府还减少了行政执法机关的层次。
女士们、先生们，朋友们：
最近，国务院法制办公室对地方政府依法行政情况作了一次调研。调研中我们感受到，中国的依法行政进程正在经历着三个转变：一是，依法行政从一种外在要求向内在追求转变。越来越多的行政机关工作人员认识到，依法行政不是一个可有可无的口号，而是中国社会发展到今天的必然选择，是每一个行政机关工作人员必须自觉践行的行为准则。二是，依法行政由自上而下推动向上下互动转变。虽然对依法行政的重视程度在一些地方有自上而下递减的现象，但越来越多的地方政府已经认识到，依法行政不是一项普通的业务工作，而是关系到经济发展、社会进步、政风建设的基础性、全局性工作，并采取了许多切实有效的措施。三是，依法行政从政府推动向政府与人民群众互动转变。随着人民群众法律意识的提高，依法行政不再仅仅是上级政府对下级政府的要求，而成为整个社会对行政机关及其工作人员的要求。这些信息昭示着中国依法行政进程正在孕育着前所未有的发展，使我们深受鼓舞。
当前，中国政府正在按照《纲要》的要求，扎扎实实地推进依法行政进程。在下一步的工作中，我们将抓好以下几个方面的工作：一是，建立和完善经常、规范、便捷的民意沟通渠道，广泛了解民意，深入体察民情。作出涉及人民群众切身利益的重大决策时，要通过社会公示、民主恳谈、听证会、座谈会、论证会、公众投票表决等方式公开听取各方面群众的意见，并将群众意见的采纳情况及时向社会反馈。探索建立重大行政决策出台后的民意评估和调查制度，及时总结经验，发现和纠正决策中存在的问题。二是，认真贯彻物权法。物权法的实施必将对行政管理产生深远的影响。要深入学习、领会物权法的有关规定及其精神，明确行政权力的行使边界，防止权力“越界”侵害公民、法人和其他组织的合法权益；同时，要积极履行职责，依法保护公民、法人和其他组织的合法财产权益，使用好、管理好、监督好国有资产，促进国有资产保值增值。三是，全面推行规范性文件事前合法性审查制度。规范性文件未经合法性审查，一律不得签发，从源头上预防因规范性文件违法而引发的矛盾。要加强规范性文件备案审查工作，做到“有件必备、有备必审、有错必纠”，维护法制统一，确保政令畅通。四是，创新制度，方便群众。继续推动政务大厅建设，推行审批部门在政务大厅内联合审批和会审制度。逐步普及电子政务网络，实现网上办公。推行首问责任制。五是，加大依法行政考核、培训力度，将依法行政情况纳入行政机关及其工作人员政绩考核指标体系，不断提高行政机关工作人员的法律思维能力和依法行政水平。六是，规范行政行为，强化对行政行为的监督。在总结实践经验的基础上推行行政裁量基准制度。认真贯彻政府信息公开条例，确保人民群众的知情权、参与权和监督权。推行行政问责制，探索建立行政机关工作人员违法行政记录制度和行政执法计分制度，强化对违法行政、越权行政、违反法定程序行政、行政不作为的监督。切实做好行政复议工作。
我们深知，在推进依法行政、建设法治政府的道路上还面临着诸多困难和问题，但我们坚信，只要在这条道路上坚定不移地走下去，建设法治政府的目标就一定能够实现。
女士们、先生们，朋友们：
在推进依法行政的进程中，我们始终注意吸收、借鉴世界其他国家的成功经验和做法。为此，我们与许多国际机构和学术团体建立了良好的合作关系。其中，与亚洲开发银行的合作就是一个很好的例子。近年来，国务院法制办公室与亚洲开发银行就中国法制建设回顾和展望、中国法律信息系统技援项目以及基金会立法、社会保障立法、行政许可立法、商事登记立法等项目进行了富有成效的合作，取得了可喜的成果，彼此间也建立了深厚的友谊。在此，我代表国务院法制办公室向亚洲开发银行，向负责、参与合作事宜的米歇尔先生、彭晓华先生以及其他工作人员表示衷心的感谢！
预祝研讨会圆满成功！
谢谢大家。
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