屈建民：加强政府法制建设 为海南又好又快发展服务
在我省第五次党代会上，卫留成书记作了《全面落实科学发展观 构建具有海南特色的经济结构和更具活力的体制机制 实现又好又快发展》的报告，提出要高举邓小平理论和“三个代表”重要思想伟大旗帜，全面落实科学发展观，坚持生态立省、开放强省、产业富省、实干兴省，突出经济特区的“特”字，努力构建具有海南特色的经济结构和更具活力的体制机制，全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设，实现海南又好又快发展。报告总结了省第四次党代会以来的成就和经验，明确提出了今后的奋斗目标、发展思路和主要措施，号召“重塑特区意识，重振特区精神”，为海南在新的历史时期的发展指明了方向。
海南要实现又好又快发展，需要良好的发展环境，这包括政治的、文化的、经济的、社会的、法制的环境，而法制环境在诸多影响发展的因素中是最关键的、起决定作用的因素。一方面，因为法制环境是社会关系的调节器，良好的法制环境对于妥善处理好改革、发展、稳定的关系，调节各方面的利益有着重要的作用；另一方面，营造良好法制环境的必由之路是依法行政、建设法治政府，而不断推动国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出的“全面推进依法行政，建设法治政府”的目标实现，势必进一步加强我省法制环境建设，为海南又好又快发展提供有力的保障。
贯彻省第五次党代会精神，为加强政府法制建设提供了新的历史机遇，也提出了更高的要求。我们要把服从和服务于省委、省政府的工作大局作为加强政府法制建设的根本要求，把促进省第五次党代会确定的海南又好又快发展的目标的实现，作为衡量政府法制工作的重要标准，大力推动依法行政、建设法治政府，营造良好的法制环境。
一、围绕“保和谐、促发展”工作主题，进一步加强立法工作
省第五次党代会明确提出：“用足用好经济特区立法权，以立法促和谐、保发展。在遵循法制统一的基本原则下，充分发挥经济特区授权立法的超前、试验和示范作用，着力加强完善社会主义市场经济体制、促进对外开放、推动优势产业和特色经济发展方面的立法；加强保障民生、改善民生方面的立法；加强社会管理、公共服务以及资源和环境保护方面的立法。坚持科学立法、民主立法，提高立法质量，增强法规的实用性和可操作性”。
今后一个时期，政府法制工作的重点要围绕落实省第五次党代会明确提出的“以立法促和谐、保发展”的工作任务，从提高立法的民主化、科学化程度，增强法规的实用性和可操作性出发，完善和创新立法体制，提高立法质量，用好特区立法权，解决阻碍海南发展的体制障碍，处理好海南经济社会发展的突出问题，推动制度创新、体制创新、机制创新。
一是规范立法程序，科学安排和制定立法计划，突出海南经济社会发展的重点，科学地制定立法计划。
二是建立立法成本效益分析报告制度。对起草法规进行定性、定量分析，坚持以人为本，重点从立法成本、执法成本、社会成本及立法效益等方面进行评估，客观分析法规将会对海南经济社会发展产生的影响，提高立法的针对性。
三是完善立法听证制度。对于可能对人民群众产生重大影响的法规规章，起草和审查过程中必须召开听证会，规范听证会的程序，制定相应的规定。建立网上媒体公开征求意见制度，畅通政府和群众沟通、交流的渠道，倾听社会各界的诉求，采纳合理的建议，促进立法民主，使立法真正集中民智，体现民意。
四是做好立法后评估工作。有选择地对现行法规规定的合法性、法规中设定措施的可操作性、预期目标的实现及其实现的程度、设定的法律责任是否适当等方面进行全面评估，分析总结制度设计本身及因发展环境改变引起的问题，增强立法的有效性。
二、改革行政复议制度，规范行政复议运行机制，发挥行政复议在行政纠错和化解行政矛盾纠纷中的作用
“构建和谐海南”，是贯穿省第五次党代会的重要理念，也是我省今后五年发展的一项主要奋斗目标。随着我省经济社会发展改革的深入，行政主体在行使公权力进行管理的过程中，与行政管理相对人之间发生的对抗或者冲突也日益增多，这些纠纷如果不能有效的处理，将会导致冲突升级和社会矛盾激化。行政复议是政府法制工作的重要组成部分，是解决行政争议，纠正违法或不当的行政行为，有效化解行政纠纷，密切政府与群众的联系，维护政府形象的重要制度，是促进海南经济社会发展，构建和谐海南的保障。充分发挥行政复议依法解决行政争议、化解社会矛盾、加强层级监督的作用，关键要做好以下工作：
一是发挥行政复议监督纠错功能，积极化解行政争议。坚持“以人为本、复议为民”，紧紧围绕群众最关心、最直接、最现实的利益问题，扎实推进。在办理行政复议案件过程中，坚持以事实为依据，以法律为准绳。对侵害人民群众合法权益的行为，该撤销的予以撤销，该变更的予以变更，该确认违法的确认违法，该赔偿的予以赔偿。全面提高行政复议能力，提高行政复议案件办理的效率和质量，力争把行政争议化解在基层、化解在萌芽阶段、化解在行政系统内部。
二是完善行政复议制度，健全公正合理、高效便民、监督到位、保障有力的行政复议体制和运行机制。在审案方式上，实行公开听证与外出调查相结合的办案方式；在办案程序上，实行严格的流程管理制度。同时，继续坚持立审分离，统一收案，统一立案，随机分案，促进案件的收、立、分方式科学化、规范化。此外，还要继续落实好收立案轮值制度、案件排期制度，保障行政复议案件的审理期限。
三是积极化解矛盾，努力做到定纷止争，案结事了。把是否有效解决行政复议案件、化解行政纠纷作为衡量案件质量的尺度。坚持原则性和灵活性相统一，把调解作为化解矛盾的有效手段，对于案情复杂或者社会影响重大的案件，不能够简单地撤销或者维持，而要注重运用和解、调解的方式加以处理。将调解贯穿于行政复议的全过程，在查明事实、分清是非的基础上，在不损害国家利益、公共利益和他人合法权益的前提下，积极为当事人自行和解创造条件，在双方当事人自愿的基础上，引导双方当事人之间和平协商，平衡利益，增进相互理解和信任，争取调解处理，实现法律效果与社会效果的统一。
三、加强政府首席法律顾问作用，规范政府决策行为
贯彻落实省第五次党代会提出的各项目标和任务，政府工作是关键，而正确决策是做好政府工作的前提。政府法制机构作为政府的“参谋、助手”，怎样发挥政府法律顾问作用，在政府决策、处理问题时为领导在法律方面把一下关，降低决策风险和失误，是我们政府法制机构的首要责任和义务。
一是健全法律顾问制度。加强政府法律顾问工作，关键要结合贯彻落实国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中提出的“实行依法决策、科学决策、民主决策”的目标要求，坚持不断完善以规范政府行为、参与行政管理、处理法律事务为核心的政府首席法律顾问制度，通过与行政首长负责制有机结合，整合政府法律人才资源，发挥公职律师的作用。要切实将行政决策纳入法制轨道，使政府在行政决策过程中吸收更多的法律意见，凝聚更多的智慧。
二是结合《海南省人民政府首席法律顾问工作规则》的要求，按照附署、备案、委托、授权等相关规定，充分发挥政府首席法律顾问作用，实现对政府决策的关口前移、源头介入、全程参与，影响政府决策，提高政府依法决策的水平。
三是不断拓宽政府首席法律顾问的业务范围，继续发挥好其在行政和民事应诉、政府重大决策、政府性投资项目合同审查等方面的参谋助手作用，推动省人民政府全面推进依法行政的进程。
四、进一步做好规范性文件备案登记工作，全面规范抽象行政行为
省第五次党代会提出：“我们要有开放的思想，开放的胸怀、要继续争取开放的政策，适时对外开放的新举措。努力创造一个有利于对外开放的社会环境，创造一个公平竞争的市场环境。使投资者进得来、留得住、干得好”。海南要发展，需要一个好的经济发展环境，而一个好的经济发展环境需要一系列的政策保障。规范性文件作为政府行政决策的重要载体，能否依法制定，决定了政策的稳定性和合法性，直接影响到我省良好的发展环境。我们已经出台的规范性文件备案登记制度正是从约束政府抽象行政行为出发，保证了政策制定的合法和规范。因此，维护政策的合法和稳定，保障市场的公平和有序，保护海南发展所需要的良好环境，必须加强规范性文件备案登记工作。
一是健全“三级政府、两级备案”的工作机制，严格政府法制机构前置法核和备案登记程序，增强各级政府法制部门法律把关的监督作用。通过前置法核，从源头上保证各级政府抽象行政行为的合法性。同时，要重视对公众提出异议的规范性文件的处理，充分发挥公众监督在规范各级政府抽象行政行为中的作用。
二是提高各级政府对规范性文件备案登记工作的认识。强化市县政府规范性文件备案登记工作，努力通过加强对市县政府规范性文件备案登记工作人员的培训，加大对市县规范性文件备案登记工作的监督和指导力度，推动市县政府规范性文件备案登记工作的开展。
三是完善规范性文件备案登记工作机制。继续编印好《海南省行政机关规范性文件登记簿》，健全规范性文件数据库。充分利用现代化信息手段，拓宽备案登记渠道，实现网上备案，提高法律审核和备案登记的工作效率。认真做好规范性文件备案登记的情况统计和评估，对报请备案的规范性文件情况进行系统统计和科学分析，总结我省规范性文件备案取得的成绩和存在的不足，进一步完善规范性文件登记备案制度。
五、全面推进行政执法体制改革，规范政府行政执法行为
省第五次党代会提出：“健全行政执法责任制、社会公众评议考核制和执法过错追究制”，这是我省今后五年全面推进依法行政体制改革，规范行政行为的主要任务。因此，行政执法监督工作要结合贯彻实施国务院《全面推进依法行政实施纲要》，把健全和完善行政执法具体责任制度作为改进和规范行政执法行为的突破口，使全面推进依法行政落到实处。
一是推进行政执法体制改革，全面推行综合执法。在总结三亚、海口综合执法试点经验的基础上，在全省各市县、各行业逐步推行综合执法，将多个涉及到城市管理领域的部门的相关执法权力划归一个部门统一行使，来理顺城市管理执法秩序。结合行政管理体制的改革，提高基层行政执法工作效能。
二是继续做好行政执法主体和依据清理工作。今年，在做好对我省现行地方政府规章的清理工作基础上，继续做好行政执法依据梳理工作，明确行政执法主体和行政执法职权，清理不合法的行政执法主体，适应加快建设法治政府、全面推进依法行政的要求。
三是建立健全行政执法责任体系，全面约束行政执法行为。健全行政执法案卷评查制度、评议考核制度和行政执法主体资格制度。进一步完善评议考核机制，明确考核内容、范围和方法，加强对行政执法机关和人员行使权力、履行职责情况的监督和检查，使全面推进依法行政落到实处。
六、建立行政调解制度，运用调解方式化解行政争议
省第五次党代会提出，社会安定是社会和谐的重要标志，要着力解决好影响社会稳定的突出问题，充分发挥调节作用，把矛盾化解在基层。为落实好这一任务，我们要结合贯彻省委办公厅《关于健全行政争议解决机制的意见》（琼办发〔2006〕42号文）要求，主要做好以下工作：
一是结合贯彻落实中央关于预防和化解行政争议、健全行政争议解决机制的精神，建立行政调解制度。强化各级行政机关运用和解、调解的办法解决行政争议的意识，认清预防和化解行政争议是构建和谐社会、建设法治政府，提高执政能力的需要。明确各级政府行政调解职能，通过运用调解方式把行政争议化解在萌芽状态，增进当事人与行政机关的相互理解和信任，增强各级政府的公信力。
二是抓紧起草《海南省行政争议调解办法》，规范行政调解原则、范围、申请、受理、调查、听证、处理、协议和登记备案等程序和相关规定，切实做到有事必调、调必有果、限期解决，并按照“调解优先”和“谁主管、谁负责”的原则，明确责任部门的工作职能，明确工作岗位和工作职责，发挥职能部门管理社会、化解矛盾的主导作用。
三是建立行政争议的应对机制，加强行政纠纷的经常性排查工作，将行政争议化解在基层。加强农村土地征用、城市建设拆迁、企业改制、劳动和社会保障、自然资源管理、交通管理等重点领域预防和化解行政争议的对策研究，对存在的问题进行系统性、经常性的排查、梳理，制定解决方案。研究和提高应对行政争议能力的问题，有针对性地提出全面推进基层政府依法行政、提高应对行政争议能力的具体措施。密切行政调解与人民调解、司法调解的联系，实现三种调解的联动，探索建立有效的矛盾纠纷调解的新机制，将矛盾纠纷化解在基层、化解在行政系统内部、化解在萌芽阶段，树立政府的依法行政的良好形象，为海南又好又快发展营造良好的氛围。
七、加强政府法制建设，提高法制工作人员队伍素质
省第五次党代会提出，实现海南又好又快发展，要切实加强各级领导班子和干部队伍建设。要提高政治素质和业务素质，提高政治鉴别力、判断能力、决策能力和执行能力。要建设一支“想干事、会干事、能干成事而又能共事、不出事”的干部队伍。这对我省法制工作人员队伍建设提出了新的要求。提高法制工作人员队伍素质，关键要增强两个方面的能力，牢固树立三种意识。
加强政府法制人员队伍政治思想建设，要增强两个方面的能力。一个是理论思维能力，一个是战略思维能力。理论思维能力就是运用马克思主义的立场、观点和方法观察事物、分析形势、透过现象看本质的能力。战略思维能力就是在马克思主义的指引下，立足现实，着眼未来，从政治上、战略上思考和认识政府法制建设中的重大问题的能力，这两个能力是做好新形势下政府法制工作、提高工作水平和服务质量的基本功，是法制人才必须具备的基本素质。只有不断提高这两个方面的能力，增强工作的积极性、主动性和预见性，才能更好地发挥在政府依法行政中的参谋助手作用。
加强政府法制人员队伍工作作风建设，要牢固树立三种意识。首先，要树立创新意识。海南建省办特区近二十年，国家设立海南经济特区的目的就是充分发挥其改革开放的试验田作用，先行先试、不断创新，探索有中国特色的社会主义道路。政府法制工作也要紧紧围绕改革创新来开展，在明晰改革和发展的主线，保证我省经济、社会、文化、政治的发展方向不偏离建设有中国特色的社会主义轨道的同时，用好特区立法权，建章立制，为改革发展提供依据，为改革成果提供保障。第二，要树立服务意识。政府法制机构是政府领导的参谋助手和法律顾问，受政府的委托和授权，以政府的名义处理法律事务，直接对政府负责。政府法制工作的这一定位，要求开展政府法制工作必须紧紧围绕党和国家的政策，坚持服务于党委、政府的工作中心，积极参与到各项政府工作之中，为省委省政府服务、为机关各部门服务、为基层服务、为人民群众服务。真正做到政府工作开展到什么领域，法制工作就延伸到什么领域。第三，要树立全局意识。法制工作开展得如何，直接关系到我省又好又快发展的大局。做好政府法制工作，必须把政府法制工作统一到省委、省政府对当前发展环境的分析和判断上来，统一到省委、省政府对贯彻落实科学发展观的要求上来，统一到省委、省政府对经济社会工作的决策和部署上来，站在全省发展的大格局中考虑问题，与政府其他工作部门通力配合，相互协助，相互促进，形成合力，共同推动我省经济社会的全面发展。
政府法制建设任重道远。我们要乘省第五次党代会的东风，统一思想、凝聚力量、振奋精神、扎实工作、锐意进取，迅速落实省第五次党代会提出的各项目标和任务，夯实政府法制工作的基础，营造适宜我省改革和发展的法制环境，为实现省五次党代会提出的又好又快发展的目标而服务，争取以优异的成绩迎接党的十七大的胜利召开！
（作者系海南省人民政府副秘书长、省法制办公室主任）
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