做好调解工作 化解行政争议
2008-04-10 23:57:19
做好调解工作 化解行政争议
湖南省湘潭市政府法制办复议应诉科
2007年颁布的《行政复议法实施条例》，明确规定行政复议可用以适用调解，调解已逐步成为化解行政争议的一种主要手段。实践表明，合理运用调解方法，对于化解行政争议具有显著成效。如何合理运用调解方法，最大限度发挥调解解决行政争议的功效，是摆在行政复议机关面前的新课题。现将我们在行政调解工作中的一些体会与大家交流，希望起到抛砖引玉的作用。
一、转变观念，树立调解意识
2007年《行政复议法实施条例》颁布前，行政复议不适用调解。行政复议调解缺乏法律依据，《行政复议法》没有规定行政复议可以适用调解，《行政诉讼法》明确规定行政诉讼不适用调解。《行政复议法》、《行政诉讼法》立法的理念是行政机关的职权是法定的，行政机关哪些可以做哪些不可以做，必须有法律明确规定，法无明文规定，行政机关不得为之。行政机关的行政管理职权是法律赋予的，是公权。行政机关作出的行政处理决定，是代表国家依法作出的，它具有国家强制性、单方性、不可处分性和不可调解性。行政复议是对行政机关作出的具体行政行为的合法性和适当性进行审查并作出裁决。具体行政行为合法、适当的，就必须维持；违法、失当的，就必须撤销，不适应调解。
2007年，《行政复议法实施条例》是在党中央提出“构建社会主义和谐社会”的历史背景下出台的，体现了党的“执政为民”的执政理念。因此，条例明确规定行政复议可用以适用调解,调解和裁决都是重要的结案方式。为了践行党的执政理念，落实条例的规定，我们转变了观念，改变了过去重裁决轻调解的意识，充分运用调解措施化解矛盾、解决纠纷，对符合调解条件的案件，将调解作为办案的首选方法和必经程序，力争调解结案，调解不成的，才作出裁决。2007年，我市行政复议案件通过调解方式结案的，占办理行政复议案件总数的44%，无一起再向人民法院起诉。事实证明，调解受到当事人双方的欢迎，比裁决化解争议效果更为明显。行政复议通过裁决结案的，申请人不服，还可以向人民法院提起行政诉讼。调解解决行政争议的，由于当事人双方是自愿达成协议，因而能得到自觉履行，彻底化解行政争议，做到了案结事了，实现了把行政争议化解在行政机关内部，对维护社会稳定，促进安定团结，构建和谐社会具有重大现实意义。
二、健全制度，规范调解行为
行政调解工作，在《行政复议法实施条例》颁布前，我们做过一些有益的探索，但是没有大面积的铺开，也没有及时总结经验方法形成规范，调解工作通常是八仙过海各显神通。《行政复议法实施条例》虽然在实体上规定了行政复议可以适用调解，但在程序上如何操作未作规定。没有程序的保障，实体权益难于落到实处。针对这一情况，我们在总结经验，借鉴司法调解、人民调解和其他调解程序规范的基础上，制定了我市的《行政复议调解程序规则（试行）》，对行政复议调解的受案范围、申请条件、起动程序、调解原则、调解期限、当事人的权利义务等作了明确规定。这样，调解工作有章可循，规范了调解行为，提高了调解效率，同时也将调解工作置于阳光之下，消除了调解工作人员和当事人的顾虑，使调解的公正性和中立性得到了保证。
三、讲究方法，追求调解效果
（一）把握案情是基础。要想在行政复议中，通过调解的方式化解行政争议，首先要对案情全面了解，然后才可有的放矢地做调解工作。
1、查明争议的起因。行政争议是行政机关在实施行政管理过程中，引起的管理相对人与行政机关之间的争议。引发行政争议的原因是多方面的，错综复杂。在实践中，我们归纳为以下四种：一是行政机关行政执法的合法性或适当性引发的；二是行政执法的方法不当引发的；三是行政管理相对人与第三人的民事纠纷引发的；四是涉及行政相对人其他利益引发的。我们在做调解工作时，就要善于从这些现象背后查明引起行政争议的真正原因，便于我们确定调解的方向和思路。如，我们受理的有关土地登记发证、城市违章建设认定的行政复议申请，表面上看是由于行政机关的发证行为或对违章建设的认定行为所引起的，实际上，往往是由于征地拆迁的补偿纠纷引起的。如果我们单单就行政机关的发证行为、违章建筑的确认行为进行审查，纠纷得不到实质解决，所以要找准纠纷的真正起因，进行调解，才能彻底解决纠纷。
2、把握案件的特征。行政争议绝大部分是因行政机关实施具体行政行为引发的，涉及行政处罚、行政强制、行政征收、行政许可、行政登记、行政确认、行政裁决、行政补偿、行政合同等多种形式。行政管理相对人对具体行政行为不服，既表现在对具体行政行为的合法性上，也表现在合理性上，即适当性上。根据我们在实践中掌握的情况，行政相对人对行政机关作出的具体行政行为的合法性提出复议的数量比较少，对合理性提出复议的比较多。因此，解决对行政行为的合理性的争议就是我们调解工作的主要任务。2007年，市人民政府办理行政复议案件89件，涉及具体行政行为合理性的75件，占84.2%。行政行为的合理性，就是行政机关行使行政自由裁量权的适当性。行政机关的自由裁量权主要表现为四种：一是对行为方式的裁量。二是关于幅度和种类的裁量。如行政机关在作出行政处罚时可以在法定处罚的范围内自由选择，包括选择处罚的种类和幅度。三是对性质认定的裁量。如行政机关对行政相对人行为或者被管理事项性质的认定有自由裁量权。四是对情节轻重的裁量。与此相对应，行政争议也主要是表现出四种形式：一是对行为方式裁量的争议。二是对适用法律幅度和种类裁量的争议。三是对性质认定裁量的争议。四是对情节轻重裁量的争议。调解工作中，重点就是要对行政争议进行疏理，要确定行政相对人是对哪种具体行为不服，是涉及合法性还是合理性的问题，如涉及合理性，又是行政机关行使哪种或者是哪几种行政自由裁量权引起的。查明了争议的类型，也就找准争议的基本特征，可以在查明争议起因的基础上进一步确定调解范围和重点。如，不服劳动教养决定的案件，是对定性不服还是对量教不服的问题；城市建设中的拆除违章建筑，是涉及一般违反城市规划，还是严重违反城市规划的定性问题；土地确权案件中，是可以确权，还是应当确权，是确权给一方还是确权给多方的问题；城市房屋拆迁补偿案中，是应当补偿或者适当补偿，还是不能补偿的问题。
（二）找准焦点是前提。一个复议案件诉求可能有一个或几个，争议的事实和理由也是五花八门。行政调解的目的是“求同存异”，使争议的双方达成共识，兼顾各方利益，和平相处，和谐化解争议。因此，行政调解的一项重要基础工作就是要“求同求异”，找出争议双方的共同点和不同点，共同点是双方调解的基础，不同点是调解中要解决的问题。因此我们要立足共同点，主攻不同点，将不同点转化为共同点,将争议地带转化为“缓冲地带”，得到双方认可或包容，最终达成调解的目的。不同点中分歧最大的和较大的就是案件的焦点，是问题的核心，是调解的关键，是工作的重点。如，行政处罚案件中，对案件的定性，是这种定性还是另一种定性，一定要非常具体；行政处罚幅度是重了还是轻了，对争议要予以量化，要用具体的金额、时间、尺寸、面积、位置体现，以便于确定调解的平衡点，争取以平衡点为基准，在适度的范围和幅度内取得一个双方认可的共同点。
（三）对症下药是关键。掌握案情后，应当具体问题具体分析，针对不同案情运用不同的方法合理调解。经过总结，我们将实践中运用的调解方法概括为：明辨是非法、换位思考法、平衡利益法、明确底线法、借助东风法。
1、明辨是非法。这类方法主要包括寻找根源法、分清责任法、明晰法理法等调解方法，主要是用于调解对性质认定裁量的行政争议。主要工作是通过调查取证、综合分析、寻找形成纠纷的根源，找出问题的症结，分清当事人的责任，从法律、政策、道德、情感多方面进行疏导，使当事人清楚自己的行为是否合法，应承担什么样的法律责任，有利于申请人服罚息诉，有利于行政机关主动纠错。2007年1月，我市某申请人不服市执法局作出的限期拆除违法建设的通知，申请行政复议，申请人的理由是，他建的房屋，虽然未经批准，但属于一般性的违反城市规划，不应限期拆除，可以处以罚款、补办手续。复议中，我们调出城市规划图纸，从图上明确判断出，申请人所建的房屋压占了城市道路规划红线。为此，我们告知申请人，其行为严重影响了城市规划，所建房屋依法应予拆除，这是法律的强制性规定，没有商量余地，希望申请人遵守法律的规定，服从行政执法部门的处罚。申请人接受了我们的意见，撤回行政复议申请。
2、换位思考法。这类方法，主要是用于调解对行为方式裁量的行政争议。主要是做争议双方的工作，要求申请人和被申请人互换角色，站在对方的角度提出解决纠纷的办法，这样做可以增强相互理解，对化解矛盾具有积极作用。案例：2007年7月，为配合我市争创优秀旅游城市的活动，市行政执法局对我市户外广告实行了集中整治，凡未经城市市容部门批准设置的户题广告，影响城市容貌的一律限期拆除，全市被限期拆除的户外广告牌400余块，拆除决定作出后，广告业主普遍反映强烈，抵制执行，有的在行政机关门前打出了横幅标语，有的到市委、市政府上访投诉。其中有8家广告公司、2家广告个体业主，对17份限期拆除决定向市政府申请行政复议，其理由是：我市没有广告规划和市容市貌标准，设置广告不是未经市容部门批准而是市容部门不批准，是行政机关不作为，责任不在广告设置者。在行政复议中，我们多次召集广告发布和设置管理行政部门、广告协会及申请人交换意见，形成共识，认为我市户外广告设置极不规范，影响城市容貌，广告市场秩序混乱，应该尽早尽快整顿。结合湘潭的实际，整顿工作应按照保留一批，规范一批，拆除一批的方式进行。对三无广告、影响市容的广告，坚决拆除。对经过有关部门批准但手续不齐的，实行整改或待批准期满后再拆除。行政执法机关和申请人都按照这一原则执行拆除决定。经过复议，对17份限期拆除决定维持14件，被申请人自行撤销2件，申请人自行撤回申请1件。对维持的14件复议案无一起向法院起诉。
3、平衡利益法。这类调解办法，主要用于行政处罚量罚争议和行政居中裁决争议的调解。如，对申请人不服行政机关作出的土地、山林、水域等自然资源权属决定纠纷的调解。由于历史原因，在农村，一个农民集体使用其它农民集体的土地的现象比较普遍，过去由于土地价值不明显，土地权属纠纷较少。现在，土地升值，因土地开发利用引发的土地权属争议较多。争议发生后，按照法律的规定应先由土地、林业部门调解，调解不成的由县级以上人民政府作出确权决定。按照原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定“农民集体连续使用其它农民集体所有的土地已满20年的，应视为现使用者所有；连续使用不满20年，或者虽满20年但在20年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权”。实际工作中，县级人民政府对连续使用满20年的通常确权给现使用者。确权决定作出后，原土地所有者通常不服，向上级政府申请行政复议。申请人的理由总体如下：一是本农民集体经济组织的土地被其它农民集体组织长期使用，不是由于申请人自动放弃不管造成的，而是由于上级组织通过行政手段占用或者占用后又交由其它农民集体经济组织使用所致；二是其它农民集体组织的占用或使用是无偿的，政府将土地确权给其它农民集体组织也是无偿的，本农民集体经济组织失去的土地面积较大、经济价值较高；三是政策宣传不到位，农民不知道自己的土地被他人使用20年后，将丧失土地所有权的规定。对待这类纠纷，我们在行政复议中，首选的办法是调解。希望通过调解对原土地所有者进行适当的经济补偿，使其在失去土地后，心理得到平衡，有利于接受确权决定，逐渐平息双方矛盾。案例；湘潭县甲、乙两组山林权属纠纷。由于历史的原因，争议地不在双方各自的山林权证范围内。近年，因甲组某村民在此租地办厂，争议地有了经济效益，引起了权属之争。县人民政府根据甲组实际使用20年的事实，将该争议地确认给了甲组。但乙组认为，该宗地土改前后是本组成员所有和使用，后来生产大队办林场才改变了该宗土地的使用主体，现在应该“物归原主”。在县人民政府裁决过程中，争议双方为此发生过械斗。行政复议如果处理不当，有可能再次发生“武斗”，成为更大的不稳定因素。因此，我们在行政复议中采用了“平衡利益法”进行调解。在市、县、乡三级政府参与下，经过多次协商，最终各方达成了调解协议，由办厂人甲组某村民出3万元、政府组织5.5万元，解决乙组修路的经费困难，乙组撤回行政复议申请结案。
4、明确底线法。这类调解方法包括成本核算法、市场比较法和资产评估法，主要用于补偿、赔偿类争议的行政调解。如，征地拆迁补偿和行政赔偿等纠纷的调解。随着城市的发展和国家重点工程项目建设的需要，征地拆迁时常发生，由此引发的征地拆迁补偿纠纷也大量涌现。这些纠纷主要表现在对补偿的范围、标准、金额、安置的方式不服，形成纠纷的原因主要有：对拆迁安置补偿政策理解不准确，对被拆迁房屋的用途性质、对房屋的合法面积、安置方式、补偿金额有争议。我们调解这种争议，主要是通过核算成本、市场比较和资产评估等方法使被拆迁人知道自己的“家底”，通过明析法律和政策，让被拆迁人知道其补偿金额能得到法律和政策支持的“底线”，建议被拆迁人提出合法的、可行的补偿金额。对拆迁人，我们做的主要工作是：要从开发建设成本，诉讼成本全盘综合考虑，从构建和谐社会的角度出发，适当考虑被拆迁人的实际困难，给予合理的补偿。案例：2000年，我市某公园建设，需拆迁7栋私房，公园建设方与私房主历时5年数次协商不成，严重影响了工程进度。不得已，2006年市规划局对该7栋私房以严重影响城市规划为由，作出了强制拆除决定，私房业主1人向市政府申请行政复议，其余6人向省建设厅申请行政复议。我们收到复议申请后，对案件进行了认真审理，经查明，该私房土地手续齐全，但规划手续不全，造成规划手续不全的原因是多方面的，其中也有行政机关个别工作人员乱作为的原因。公园建设方与私房业主协商拆迁补偿时，私房业主要求按手续齐全的房屋补偿，公园建设方认为是违章建筑，应无偿拆除，只能适当给一些材料费补偿，双方差距很大。在复议期间我们吸取了过去双方协商的教训，首先，组织市区两级法院、市规划、房产、公园建设方共同研究调解方案，明确造成房屋规划手续不齐的原因，私房主有责任，行政机关个别的工作人员也有责任，损失不能完全由私房主承担，拆迁时应给予适当的补偿，补偿的标准应以房屋建设成本为基础，参考同等房屋的市场价格给予适当补偿。其次，明确参加调解各单位的任务，既分工又合作联合调解。最后，申请人与公园建设方达成了拆迁补偿协议，撤回了行政复议申请。
5、借助东风法。将行政调解置于社会的大环境之中，充分调动和发挥基层组织、专业部门、社会知名人士的作用，使他们关心、协助调解。行政复议机关要主动与各行政管理部门相互配合，行政调解要与人民调解、司法调解、治安调解、仲裁调相衔接，综合协调联调联动，营造全方位调解纠纷的氛围。这种“大调解”，当事人更容易接受，也能收到比复议机关单独调解更好的效果。案例：前述某公园建设拆迁私房纠纷的调解就是多部门协同配合的结果。前述甲乙两村民组山林权属纠纷的调解中，我们就邀请双方都信赖的一位领导干部参加了调解，收到了事半功倍的效果。
以上调解方法，是我们在实践中的一些归纳与总结，供大家交流探讨，希望大家在以后的实践中能够不断探索与总结出新的思路与方法。在实际工作中，我们要注意在强调“调”这个抓手时，不能偏废“审”这个抓手，对于调解中可能出现反复和“变卦”的情况，办案人员事先要有预料和思想准备，要制定多套预案，快速反应进行处置，由调解程序迅速转入行政复议审查程序，并按照《行政复议法》的要求，在法定的期限内完成审查任务，作出行政复议决定。
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