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政府法制参阅（专报）2008年第63期

2008-10-01 23:23:08

政府法制参阅（专报）2008年第63期

上海市行政法制研究所编 2008年6月6日法律如何应对地震引发的物权问题震灾过后人们将面临很多因地震而产生的民事法律问题，其中围绕财产归属展开的法律问题将不在少数。《法制日报》近日刊载对部分法学专家的专访，主要围绕地震引发物权标的物意外灭失的风险责任分担问题展开。 ◆ 农村承包经营权问题中国人民大学教授杨立新指出，地震后，土地会出现灭失、改变、不变3种现状。土地灭失，其权利也就消灭了，不仅所有权消灭，承包经营权也消灭了。如土地经过地震后变为湖泊。土地改变，可能从大的范围内土地现状不变，所有权也不会改变，但具体的个人承包经营权可能会发生变化。目前，绝大多数村集体震后仍然存在，只是个别村民在地震中遇难，这种情况下，承包经营权并不消灭，原则上也不能因为这个农户的人口发生了变化，而减少其承包的土地。因为我国的土地承包经营权是以户为单位，如果一个农户的成员全部遇难，则承包经营权消灭，土地可以另行进行调整。如果集体土地所有权发生全部消灭而村民集体还存在，国家应当对村集体的土地进行调整，或者调配新的土地归村集体所有，或者集体安置农民进入城镇。如果是部分消灭，则应当根据村集体的土地和人口的实际情况，对土地承包经营权进行适当调整。 ◆ 房贷还不还风险谁来担中国社会科学院法学研究所研究员渠涛认为，虽然不能因为所贷之物的灭失而导致贷款债务的消灭，但在某些地震频发国家的地震险投保中，就有对贷款尚未清偿的建筑物的一些专门规定。由于国内解决这个问题基本上没有现行法律可供适用，因此可以研究出台一个政策性的文件，规定贷款人可延期还款，不因逾期违约承担责任等，作为临时解决措施。 5月23日，中国银监会已经发出关于因地震无力偿还的债务应予核销的通知。通知指出，各银行业金融机构要根据《金融企业呆账核销管理办法（2008年修订版）》的规定，对于借款人因本次地震造成巨大损失且不能获得保险补偿，或者以保险赔偿、担保追偿后仍不能偿还的债务，应认定为呆账并及时予以核销。通知明确，各银行业金融机构在核销贷款过程中，若不能取得法院出具的债务人无财产清偿证明的，可依据相关政府部门出具的证明以及内部清收报告和法律意见书等作为核销呆账的依据。 ◆ 意外灭失标的物的所有权人应当承担风险责任物权标的物意外灭失风险责任负担的主要规则是，意外灭失标的物的所有权在谁手里，谁就应当承担风险责任。房屋已经交付，但还没有过户登记，也就是业主还没有取得房产所有权证书，其房屋的所有权尚在开发商手中的，应当由开发商承担物权标的物意外灭失风险责任。如果房屋的所有权已经办理了过户登记，业主取得了房屋所有权和土地使用权，则意外灭失风险责任应当由业主负担。如果房地产的权属证书已经取得，即房屋所有权和土地使用权均已过户登记，但所有权和使用权在贷款银行手中抵押的，则所有权仍然在房屋所有权人即业主手中，抵押的房屋所有权客体意外灭失，应当由业主负担意外灭失的风险责任。 ◆ 建设用地使用权消灭法律后果由使用权人负担城市毁损土地灭失，已经取得的建设用地使用权是否还存在？杨立新认为，此时，土地已经灭失，建设用地使用权当然也就不复存在。建设用地使用权消灭的法律后果将由使用权人负担。国家另建新城，是否采取无偿拨付土地交给失去土地使用权人继续使用，应当由国家决定。如果异地重建，则应当通过划拨手段，由原来的土地使用权人重新取得新的土地使用权，而不是原来的土地使用权的延续，应另行办理土地使用权取得手续。如果县城还在原址重建，也应当重新划拨建设用地使用权，使原来的土地使用权人能够重新取得使用权。 ◆ 无主物遗失物据不完全统计，在搜救行动中，搜救人员拾到大量现金、存折和项链、手机等贵重物品。杨立新建议，地震灾害后，会形成大量的无主物，但是并非所有一时找不到主人的物都是无主物，因为有些是遗产。如果是遇难者遗留的遗产，则应当由他的继承人予以继承，并取得所有权。即使是遇难者遗留的遗产为无人继承的遗产，也应按照继承法的规定，收归国家所有或者收归集体所有，一般不会形成无主财产。在农村，所有的农户废墟中的物，即使无人认领，也都是本村集体农民的遗产，无人继承，也都由村集体取得所有权，不会成为无主物。地震后，只有那些无法确定究竟是谁的也无人认领的物，才可能成为无主物。我国物权法没有规定无主物的先占取得，无法因为先占而取得所有权。那么，在地震中拾得遗失物，拾得人能否取得所有权？杨立新认为，按照物权法第一百零九条规定，拾得人不能取得遗失物的所有权，拾得人应当将拾得物交还失主，或者交给公安机关。如果已经确认拾得物是无主物，根据物权法第一百一十三条规定，遗失物自发布招领公告之日起六个月内无人认领的，归国家所有。对拾得漂流物、发现埋藏物或者隐藏物的，物权法第一百一十四条也已明确规定应当参照拾得遗失物的规则处理，能够交还权利人的，返还权利人，不能返还的，送交公安机关。但文物保护法等法律另有规定的，则依照其规定处理。 ◆ 共有财产的处置共有财产的处置震灾发生前的共有人在地震发生后部分死亡的，生还者并不能因此独占所有物。在按份共有中，死者所享有的份额将由其继承人继承。如死亡的按份共有人无继承人的，根据民法“所有权的弹力性”原理，将归其他按份共有人所有。在震灾中遇难的财产所有权人可能会有数个继承人。在遗产分割之前，数个继承人为共同共有关系。根据物权法规定，对共有物进行事实处分或法律处分的，需经全体共同共有人同意，但共有人之间另有约定的除外。 ◆ 房屋耐震性索赔房屋耐震性索赔根据我国物权法规定，业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对道路、绿地等共有部分享有共有和共同管理的权利。在地震中有许多住宅楼遭到了不同程度毁损甚至坍塌。对于部分毁损的建筑物，小区全体业主可在灾后召开业主大会，决定小区建筑物及相关设施的维修事宜。根据我国物业管理条例规定，筹集和使用专项维修资金以及改建、重建建筑物及其附属设施的事项应由业主共同决定。而对于坍塌的建筑物，如果灾后经相关部门认定房屋倒塌是由于建筑物本身质量问题或者建造时不符合抗震力要求等原因导致的，那么业主将对房地产开发商及其相关部门享有损害赔偿请求权，可以提起共同诉讼。大地震能否催生中国的紧急状态法《法制日报》近日刊载记者秦平与清华大学政府管理学院教授于安定对话。 ◆ 动用《紧急状态法》，而不是《突发事件应对法》的依据应急法律的设置是基于分类和分级来进行的。所谓分类就是政治性的和民事性的，政治性的大家都能理解，是关涉到国家政权的稳定的事件，我们有戒严法可以解决。民事性的就是指自然灾害、公共卫生、社会安全等这一类的事件。分级就是指根据灾害的破坏程度来区分，我国对自然灾害的响应等级分为四级，我国对这次汶川大地震使用的是最高响应级别。但事实上我们也知道，这种浅表、高强度地震是非常严重的，对人类社会的生存可以说是灭顶之灾，它不是一个部门、一个地区的紧急动员就可以解决的，这个时候当然要启动最高级别的紧急状态法。 ◆ 如何解决现在应急法制不健全、不完备问题有两条出路。第一，综合性立法，制定一部普遍适用的法律，不再分类了，不仅限于地震，各类的危机都应包括进来，像年初的雪灾这样的自然灾害都属于法律的调整范围，这就是我刚才说的紧急状态法。第二就是修改现行法律，建立起分类的紧急状态法，我国现在关于地震的法律制度，你刚才说到的一部1997年的法律，一部1995年的国务院法规，立法距今已有10年，显然我国的政治、经济、社会状况都发生了很大的变化，所以我认为应该修改防震减灾法，在该法中建立起适用于应对像汶川大地震这样重大灾害的紧急状态。 ◆ 紧急状态法一些基本原则和问题紧急状态法的一个核心问题就是调整在极端情况下的政府行政行为，其基本原则就是在紧急状态下政府有权使用最高程度的动员力，和享有最大的裁量权。在紧急状态下政府的决策体系会发生重大的变化，这个时候有效地应对危机是政府的惟一目标。刚才说突发事件应对法处理紧急状级别不够是因为突发事件应对法改变的只是常态下的行政制度，而紧急状态法要改变的将是常态下的宪法制度。民主宪法是为和平时期准备的，而紧急状态下，民主宪法规定的一些权利可能就要让度出来，比如议会这个时候可能就不能再发挥作用了。 ◆ 应急行动中，政府享有多大的动员权力从法律上来讲，应急法和常态法对政府权力的约束会有很大的区别。首先，我们知道突发事件有很大的不确定性，无论是其危害程度，还是危害方式、危机的特点都是不确定的，因此，政府的应急措施也不能做约束性的规定，这时政府应急行动的最高准则就是有效克服危机。其次，从应急法来讲，对民事性突发事件，法律不对受益型的政府行政行为做限制性规定，这里受益型的行政行为主要指的是政府的各种援救活动，应急法律主要要限制和解决的是政府的不作为。

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