上海市人民政府法制办公室主任刘华同志谈如何做好政府法制工作
2008-10-01 23:23:08
上海市人民政府法制办公室主任刘华同志谈如何做好政府法制工作
2008年，是我市深入贯彻党的十七大精神，全面落实依法治国基本方略，加快建设法治政府的关键一年。为适应新形势对政府法治工作提出的新要求，关键在于找准自身定位，不断提高法制工作的水平和质量。众所周知，法制办主要负责政府立法的规划与安排，行政执法的检查与监督、行政复议案件的审理以及其他法律事务的组织与协调，这是法制办工作的职责。法制办的工作不仅有理论性而且有实务性，既是政府决策的建言者，也是依法行政的执行者，用一句话来概括法制办的工作定位，就是善思谋良策，笃行弘法意，不余遗力地推行法治政府建设。
要做好法制办的工作，主要是要做好以下四点：一是着眼大局，立足高度；二是明确定位，端正态度；三是提高水平，把握法度；四是关注效率，加快进度。
一、着眼大局，立足高度
众所周知，法制办既是专业工作部门，又是综合工作部门。作为专业部门，我们办文办事要从法律角度提出合法合规审查意见；作为综合部门，我们又要站在全局角度综合协调各方意见。这就要求法制办的同志不仅要讲法治，而且要讲政治，不仅要有法律知识和专业眼光，而且要有大局观和全局观。古人所说智者审时度势，就是强调对时政大势大局的了解和研判，法制办的工作要求我们应当更加注重关心形势和研究政策，从大局全局的角度认识问题。行政管理中有一个360度法则，就是要求考虑所有的相关方和相关度。
立足高度要求我们办文办事不能纯粹就事论事，就法论法。有学者说，学法的人的优点和缺点都是一样的，就是守经有余，权变不足。当然，坚守法律是我们的职责，但是我们坚守的应该是法律的精神和原则。初级阶段和社会转型是我们的基本国情，很多社会问题需要寻求法律解决，但是法无先例；改革开放形势发展日新月异，法律法规折旧速度加快，这些现实情况需要我们不能固守条条框框，而要在一定程度上通权达变。我们在参与法规起草、规章审查过程中，首要的是分析判断某个法规规章的价值取向是否符合经济社会发展规律，是否符合最广大人民群众的根本利益和共同愿望，是否符合国家政策和法律的精神和原则，是否符合上海改革开放发展的方向，这样我们看待问题就有高度，提出问题就有深度，该坚持的原则就有底气坚持，该突破的法条就有勇气突破。
二、明确定位，端正态度
法制办的工作就是做好市政府法律助手、参谋和顾问。助手是对上级领导而言的，也就是说我们是市长的法律助手，我们应当站在全市行政管理全局的高度，起草法规、审查规章，解决复议纠纷和法律事务，为市长领导政府行政工作提供法律支持；参谋和顾问是对部门和区县而言的，也就是说，我们要为他们出主意想办法，帮助解决立法和执法的实际问题。其实助手也好，参谋顾问也好，定位就是法律服务。如果说政府是服务政府，法制办就是服务政府中的服务部门。政府为人民服务，我们通过为政府提供法律服务，制定善法、良法，规范行政执法，而为人民服务。
明确法制办的服务定位，要求我们对待工作要有积极的态度和负责的精神，在规章起草审查工作中，我们应当立足于主动地为各部门特别是区县解决法律问题，我们不能简单地说不行，而要认真研究提出替代性或者建设性的意见，告诉他们怎样才行，这就需要我们深入实际了解情况。有些规章审查工作，我们只是坐在办公室看文件拍脑袋是没有实际感觉的，也没有实际效果。
在处理法律事务时，要强调服务意识，不要单纯公事公办。
有个信访案例，信访人是早年上海去外地支边的人员，根据有关政策，他可迁回户口，可是按照上海户籍管理规定，户主同意户口才能迁入，而他的亲属不同意他落户，导致他实际上无法迁回户口。对于这个案件，如果公事公办，我们完全可以一推了之，处理该案件的同志出于责任心和同情心，认为应当促成当事人报户口，我同意她做个案解决。不难看到，这个案例其实反映了户籍规定的一个缺陷，是需要提醒有关部门修正的，因为在实际生活当中户主有同意和不同意两种情况，而规定不考虑户主不同意的情况，把户主同意作为必要条件，结果造成当事人合法迁回户口行为受阻。对此，如果派出所一推了之，大家都是合法推诿，无可指责。可是当事人怎么办？恐怕真正是投诉无门了。我举这个例子是强调一种真正关心群众的工作态度。我们法制办的同志不仅心中要有法律，而且心中要有人民，不仅要对法律负责，更要对群众负责，希望我们今后工作更加积极一点、主动一点，对于涉及群众利益问题，不能反映迟钝，更不能故意推诿。
三、提高水平，把握法度
在我看来，任何法律法规都有限度和空间，限度不能突破，空间可以利用，这是我们对法律法规的科学态度。首先，每个法律都有精神、原则，法律精神不能违背，法律原则不能违反，地方立法不能与国家法律法规精神原则相背离。其次，对于法律，我们要讲法条，但不要唯法条，对于法条内容要根据时空变换和情势变更的实际情况进行具体分析。我们在严格遵行法律规定的前提下，不能被滞后的、不合理的法条规定所束缚。
地方行政立法应当存在以下空间：一是法律法规应该规定但是尚未规定，地方行政立法存在创设的空间，也就是无依据可创法；二是法律法规虽有规定但是只规定了原则和精神，具体内容不明确，地方立法存在明确和细化的空间，也就是说有精神可细化；三是法律法规规定内容明显滞后、不合上海实际难以执行，地方立法可以根据实际变通；四是法律法规内容矛盾冲突，除了申请裁决，在实施中可以作有利于上海发展的立法和执法选择。
在具体工作中，就法制办如何把握根据上海市改革开放发展的实际需要突破某些政策和法律的“度”，俞正声书记提出了三个原则要求：一是突破事项必须是符合中央政策、国家法律精神的，符合上海“四个中心”建设发展方向的；二是突破事项应当报请中央和国家有关部门知晓，起码取得他们默许；三是突破政策法律不能个人决定，而必须经过集体决策。
对于我们法制办来说，无论是创设法规规章，还是突破法律法规，都应该牢记这三个原则要求。根据这三项原则，法制办在参加法规规章起草审查过程中，对于委办局提出的一些创设、突破或者变通国家法律法规的重要事项内容，要做三点：一是及时逐级报告，承办人报处长，处长报分管领导，然后报给我；二是提醒委办局与国家有关主管部门报告沟通，最好要有倾向性意见；三是事先要与人大法工委沟通，对于事关上海改革开发发展的，有突破和变通正当性的重要事项，我们应当准备充足的法理理由和国内外实践依据作为支撑，争取说服人大，取得理解和支持。当然，经过慎重研究，正当性不足的或者突破变通风险太大的，我们也要说服委办局包括有关领导不再坚持。总之，我们既要提供法律支持，也要严格把关。
法制办起草法规、审查规章和规范性文件，关键在于发现问题、提出问题、解决问题，因此法度把握得好不好，对法制办工作水平是一种考验。我们的工作主要就在于说，我们的工作水平也主要在于说，这里的说包括口头表达和书面表达。发现问题，该说的要说，这是职责。有的同志看不出问题说不出，有的同志看出问题不敢说，结果当说未说，由此造成规章规范性文件规定的错误，这就是我们的责任了。说出问题时要注意以下三点：一要说对，就是要求准确发现问题；二是说好，就是要把问题说全说透，依据要说明确，理由要说充分，提出问题要有说服力；三是要说巧，就是说明问题要有技巧，包括善意的态度，得体的措词，要使人容易接受。说对相对容易，说巧说好要求就相对高一些了。
四、关注效率、加快进度
就是说，在保证工作质量的前提下，在具体工作中，我们还应当讲究效率。虽然我们办文办事效率总体不错，但也存在进度意识不强的问题。有的因为承办人的拖延致使重要问题不能及时提出，提出以后已经没有时间深入研究，造成仓卒草率出文；有的因为环节沟通不畅，造成出文延误。对于此类问题，我们必须改进。
在一般情况下，承办同志办文办事要有严格的工作日意识，在规定时日内要完成办文办事任务，然后逐级上报，防止拖延耽误。发现问题需要研究论证，应当及时报告处长、分管领导。处长、分管领导也要按照程序抓紧办理。综合处和秘书处要做好办文办事的上下左右的联络沟通工作，保证分发文件和安排会议的合理性和效率。态度决定速度，工作效率在很大程度上是工作精神状态决定的，我们应该以振奋的精神用心办文办事。
今年，韩正市长提出了“上海要成为行政效率最高、行政透明度最高、行政收费最少的地区之一”的要求，这是本市今年推进法治政府建设的三个重要抓手，也是法制办工作的重点。
关于提高行政效率，目前重点放在行政审批改革方面。有关部门正在清理行政审批事项、优化行政审批流程，法制办参与了课题研究和具体工作。经过改革，将减少不合理不必要的行政审批事项，归并重复的或者相似的行政审批环节，再造一个简便、高效的行政审批流程，实行网上行政审批，真正提高政府行政审批效率，促进上海经济和社会发展。
关于增强行政工作透明度，上海是走在全面前列的。2004年颁布的《上海市政府信息公开规定》，是全国第一个关于政府信息公开的省级政府规章。至今，上海已经有四年多的政府信息公开的实践。政府信息公开既使社会受益，也使政府受益，这一工作一直得到社会高度评价。今年5月，国务院《政府信息公开条例》正式实施，在全国范围内推行政府信息公开。韩正市长提出了“在更大范围、更深层次上推进政府信息公开”的要求，法制办及时修改了政府信息公开规定，为进一步加大政府信息公开力度，切实保障公民、法人和社会组织对政府信息的知情权，作了更完善更可行的制度规定。
行政事业性收费改革，是市政府领导授权法制办牵头做的一项重要工作，目的在于经过清理，减少不合法不合理的行政事业性收费，为上海创造一个更好的投资经营环境和生产生活环境。目前，这项工作已经取得了阶段性的成果，市政府已经公布2008年下半年开始取消和停止征收148项行政事业性收费项目。
上海建设责任政府、服务政府、法治政府是一项伟大的事业，法制办能够参与其中，是十分荣幸的。
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