推进依法行政  优化投资环境———在全省政府法制工作会议上的讲话
   

 卫留成

（2005年8月18日）

同志们：
  全省政府法制工作会议召开了，这个会很重要。对政府法制工作，政府的主要领导一定要高度关注、高度重视。刚才前飞作了一个很好的报告，比较全面系统地总结了政府法制工作，也对近期的工作做了安排。几个市县的经验介绍也挺好，各有特色，虽然很短，就讲一件事，但讲的比较清楚，比较有典型意义。说实话，我是非常重视法制工作的，我到海南以后，首先加强了法制办，建立了首席法律顾问制度。我今天主要就如何围绕优化海南的投资环境，推进依法行政的问题讲几点意见，供同志们参考。


一、加强投资环境建设的关键在于依法行政，建立诚信政府的关键也在于依法行政
最近省委四届六次全会通过了《中共海南省委关于加强投资环境建设若干问题的决定》，这是省委在海南经济社会发展进入新时期作出的重要决策，是指导全省改善投资环境、促进经济社会更快更好发展的重要文件。由省委作出加强投资环境建设的决定，在海南省是第一次，在其他地方也不多。为什么省委要做这个决定？一个根本的原因就是我们海南省的投资环境在很大程度上制约了我们省的经济社会的发展，或者说投资环境不尽人意、投资者不满意已经成了制约海南经济社会加快发展的重要原因。靠政府来投资,来发展经济,来建工厂，目前我们没有这个能力，省财政现在基本上还是吃饭财政。外来的投资者来投资，如果服务不好、政策不好，办事效率不高，人家就不来。
投资环境包括硬环境、软环境，实际上本质上或者说最重要的还是一个软环境问题。刚开始建设深圳的时候，它的硬环境怎么样，有那么好的机场、公路和基础设施吗？没有。那为什么那么多人去投资？就是它的软环境好，政府服务好。我们海南在历史上有过比深圳更好的、更优惠的政策，也有过机遇。但是因为种种原因我们把握得不太好，到现在全国都加速发展的时候，如果海南还不改善投资环境，那我们只好是永远落后下去了。所以我们必须在营造良好的投资环境方面下功夫、出实招。
形成投资环境有诸多因素，如政治的、法律的，经济的、社会的、文化的各种因素，但其中关键的、起决定作用的因素则是法律因素。因为上述各种因素主要是通过法律规则的制定和实施对投资者直接产生影响。比如说，在海南投资办企业的各项优惠政策都必须通过法律法规和海南政府的规章等法律规则的形式来体现，因为法律规则具有稳定性、连续性和权威性；我们推行阳光政务，改革行政审批制度等，除了要制定规则外，还应当建立实施规则的体制或机制。这里我给你们讲一个真实的故事。国务院1982年成立了海洋石油公司，当时中海油和外国公司合作的时候，外国公司提出投资的前提条件是必须有一部相对完善的各关于海洋石油的法规。所以，1982年国务院第一次为一个行业颁布了一个条例即《对外合作勘探开发海洋石油条例》。这个条例是当时国务院相关部门在挪威、印度尼西亚、欧美调查了半年后起草的。有了这个条例以后，外国公司才开始和我们谈合同。这事件我印象特别深，到现在这个条例还在发挥着作用，一个法规促进了中国的海洋石油产业的发展。可见，在投资环境当中法律因素起着决定作用。加强投资环境建设，具体到我们政府和政府各部门而言，就是要严格依法制定和实施规则，换句话说，就是要严格依法行政。省委的《决定》列举了我们在投资环境方面存在的种种问题，如思想解放不够，视野不开阔，改革步子不大，外来资本进入存在体制机制性障碍；政府职能转变滞后，服务意识差，服务水平和办事效率不能满足投资者参与激烈市场竞争的要求；优惠政策的稳定性、连续性不够，重制定轻落实；社会信用制度不健全，司法领域存在不公正，社会治安事件干扰破坏生产经营的现象时有发生，对投资者合法权益保护不够有力，尊重投资者、尊重纳税人的人文环境尚未形成等等，这些问题，涉及我们政府各个层面，实际上还是一个能不能依法行政的问题。
总结海南经济特区经济社会发展的经验教训，我们应该清醒地认识到坚持依法行政的重要性。其一，坚持依法行政是落实依法执政要求，实现建设法治政府的必由之路。政府工作千头万绪，唯有依法行政、依法办事，把政府各项工作，把政府工作人员的所有职务行为纳入法制的轨道，置于法制的基础之上，用法定职责、法定程序予以规范，才能提高政府工作效率、履行好政府职责，真正实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益。其二，坚持依法行政是落实科学发展观，构建和谐海南的必然要求。我省的经济社会发展实际更应强调落实科学发展观，核心是解决好发展中产生的问题，妥善处理改革、发展和稳定的关系，特别是各方面的利益关系，而法治环境是重要的调节器。其三，坚持依法行政是正确处理人民内部矛盾、化解纠纷，减少和消除社会不稳定因素的根本途径。当前我省处于经济社会发展的重要机遇期和各种社会矛盾的凸显期，由人民内部矛盾引发的群体性事件的数量上升，群体访、重复访增多。造成这些问题的根本原因还是我们没有能够依法办事,或者是老百姓对法规不理解，我们没做好工作造成的。现在要解决这些问题，唯一的办法还是要依法行政，通过法定程序、运用法律手段予以解决。其四，坚持依法行政是规范市场经济秩序，为市场主体创造公平竞争环境的重要条件。各级政府及其工作人员要多学市场经济和现代管理知识，学会在市场经济条件下运作政府；树立服务经济的意识，改善投资环境和服务，制定好政策措施，推动经济发展。其五，坚持依法行政也是有效应对各类突发事件的重要保障。温家宝总理在前不久召开的全国应急管理工作会议上指出，“加强突发公共事件应急管理，必须坚持依法管理”，“越是紧急的时候，法制越显得重要”。SARS出现的时候如果没有传染病防治条例，一发现高烧马上就给隔离起来，情况就会乱，政府也会违法。所以说，处理突发行政事件、处理应急问题更要依法办事，要遵守法律法规的规定。
总之，依法行政的重要性体现在政府运作市场经济的各个方面。我们经常讲转变政府职能，建立有限政府、服务政府、阳光政府、诚信政府，其实说到底，最关键的就是要依法行政，实现建立法治政府的目标。我们只要抓住了依法行政这个关键，其他问题都会迎刃而解。
二、依法制定规则、加强制度建设是创造良好投资环境的前提和基础
投资环境首先是通过制定规则来体现的。投资者对海南投资环境的判断依据一方面主要是法律法规，另一方面就是我们政府依法制定的各种规则。因此，严格依法制定规则是创造良好投资环境的前提和基础。从优化投资环境，促进依法行政的目标出发，政府制定规则必须符合这样几个原则：。
第一、政府制定规则必须合法。政府尽管有立法职能，但不是严格意义的立法机关，它制定规章和相关政策主要是为了实施法律而不是创制法律。因此，政府所制定的规则必须符合宪法和法律法规的规定。比如说，去年我们在对省政府规章进行清理的过程中发现，在现行有效的154件省政府规章中共涉及行政许可203项，其中有近2/3的许可设定（131项）已经不符合现行的法规规定。因此，省政府对这些规章作了修改或废除。另一方面，政府作为地方性法规的主要起草机关每年要向人大提出不少法规议案。在起草这些规则过程中，我们不仅要加强和人大相关部门的联系和沟通，充分听取和尊重人大的意见，而且，我们更要注重议案的质量，要综合考虑立法的科学性、合理性，管理成本和效率、对各方利益的保护等，特别是要努力避免部门利益法制化的倾向。我们一些政府部门在制定规则的过程中目前还存在有利益的争着管，风险大、责任重的却不愿意管的情形。例如，对加油站的经营许可权，几个部门都各拿各的依据去争着管，而烟花爆竹生产销售审批权，却没有哪个部门愿意争。我们强调规则的合法性，强调政府的职权法定，绝不允许借助制定规则来谋取部门利益，甚至损害公民法人合法权益。
第二，政府制定规则应当注重制约行政权力，重在“治官”、“治权”。法治最重要的内涵就是对权力的约束与规制，以避免权力的滥用。这里我想重点讲讲政府的规范性文件。说到投资环境，外来投资者经常抱怨的就是各级政府部门浩如烟海的文件和十分繁杂的程序。长期以来，政府文件的制定过程和文件内容都具有很大的随意性，也不同程度地存在行政权力滥用和违法的情形。比如说，有的市县政府文件规定，用人单位与劳动者如不签合同，按每人每月一定金额处以罚款。这种规定明显是违法的，因为法律规定规范性文件不能设定许可、处罚。去年下半年有的市县以文件形式强制居民转移液化气瓶的产权，损害了群众利益，引起了群众强烈不满，这也等于滥用行政权力。不久前省政府以188号令颁布的《海南省规范性文件制定与备案登记规定》，就是一部典型的“治官”、“治权”的规则，重点是治理我们政府“法力无边”的各种文件。188号令自今年9月1日起施行，我希望各市县和省直单位主要负责人要引起重视，今后，各级政府和部门制定的文件，未经法律审核不得提交审议、未备案登记不得公布、未经公布不得实施。有人说这给法制部门的权力太大了，法制部门就是管这些事情的，你制定的文件合法不合法，合乎不合乎规定，法制部门要承担这个责任。政府首长们一定要想通这个问题，法制部门是在为我们把关。
第三，政府制定规则要处理好政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系，把那些政府不该管、管不了、实际上也管不好的事交给市场、企业和社会。我们知道，市场经济是十分复杂的经济体系，有着极强的规律性。很多政府官员常常把市场经济挂在嘴上，但并不认真学习，真正懂得市场经济，更没有也不可能按市场经济规律办事。市场经济与计划经济虽然都离不开一定的秩序，但各自所要求的秩序的性质是明显不同的。计划经济建立的是人为的秩序，市场经济建立的秩序则是自发的秩序，充满竞争的秩序。但市场不是万能的，市场也有失灵的时候，这就需要政府的宏观调控和市场监管来弥补市场本身的弱点和缺陷。而政府的调控和监管主要是通过制定市场的游戏规则来实现的。但这个规则的制定，应当符合市场运行的基本规律，不能从机理上破坏市场本身，干扰甚至破坏了正常的经济秩序，造成政府职能上的“越位”和“错位”。例如市场拆迁改造问题。市县办这些事情的时候用心应该是好的，建个新的加以规范是个好事情，但是在具体处理过程当中，各方利益和市场规律要掌握好，否则即使花了很多钱，老的市场告你的状，新的市场没人去。昨天我在报纸上看到，三亚市的水产品交易市场盖的很漂亮,可空空荡荡，一年多了没人去，现在改成啤酒广场。而老的交易市场还是很忙，人们还在那里交易。这种现象太多，政府官员必须依法说话，依法办事，不是官大了什么都对。工作上的很多事情需要我们引导，要服从市场规律。
第四，政府制定的规则应当符合公平原则。公平正义是法律的本质特征和价值趋向，一个没有公平的社会，各方面的社会关系不可能协调，人们的心情就不能舒畅，积极性、主动性、创造性就不可能得到充分发挥，社会也就很难有效率。首先是体现在现时社会成员之间、市场经济主体之间的机会均等与分配公平，重点关注弱势群体的利益。省委省政府和各个市县都特别重视教育和医疗，花了很多钱，重要的原则就是体现社会公平。教育不公平的问题成了一个很大的社会问题。我们在对待弱势群体、对待投资者的问题上，应该采取公平的政策，特别要注意到中小企业、下岗职工在投资创业方面的利益。投资者无论是公民个人、法人或者其他组织，都是市场经济主体，作为社会经济的细胞，为社会创造财富的同时也为自身创造经济收益，其健康发展对缩小贫富差距、加快经济社会发展是有促进作用的，我们要一视同仁对待。例如，《海南经济特区促进私营个体经济发展条例》规定对失业下岗人员、残疾人员等社会弱势群体开办的私营企业实行更优惠的税收减免和鼓励创业政策。省政府将拨出专项资金作为部分资本金，支持建立市县中小企业信用担保机构，解决个体私营等非公有制经济和中小企业融资难问题。其次，我们必须公平地对待历史遗留问题。由于历史的原因，我们各级政府部门存在因决策改变、政策调整等原因造成的对投资者不公平的问题。对此，省委的《决定》有针对性地提出了对策，提出对于因政府未履行投资承诺、规划调整或变更等原因，造成投资项目长期搁置的重大历史遗留问题，省、市县政府要组织专门力量开展清理，分门别类提出解决方案，制定处置政策，有重点、分步骤地加以解决。各级政府要保持决策的连续性、稳定性，作出的招商引资承诺、行政许可决定、经济社会发展规划，除国家法律法规和政策调整外，不得随意改变。由于地方政府自身的原因给行政管理相对人特别是投资者造成重大损失的，政府应当依法承担相应的赔偿、补偿责任。这是省委对社会、对投资者作出的庄严承诺，各级政府要引起高度重视，绝不允许发生新的类似事件。从现在开始再不允许由于政府的失误、失信，不依法办事给投资者造成新的问题。这就是我们问责制要问的重点。过去遗留的问题我们要想办法解决，新上任的官不能不理旧帐，这是个法律问题。
三、依法实施规则、提高各级政府的执行力是加强投资环境建设的重要保证
推进依法行政，关键在领导，重点在落实。规则一经制定，就应当付诸实施。有好的规则不去执行，实际上等于没有规则。目前，行政效率低下是政风不良的主要表现，是影响投资环境、制约经济发展的主要问题。而不执行或执行不到位，又是引发行政效率低下的重要原因。目前，我们的政府部门有的职能交叉、权责脱节，工作落实不了；有的对行政审批“重权轻责”、消极应付，工作效率不高；有的议而不决，决而不办；少数行政执法部门和人员有法不依、执法不严、违法不究以及有令不行、有禁不止的现象依然存在。这些都严重损害了政府的形象，损害了海南的投资环境。我们知道，就政府而言，执行职能是第一位的。在整个国家权力结构体系中，政府就是一个执行机关，政府也制定政策，也制定规则，但所有这些都是为了执行好上级的决定。省长、市长、县长和我们的助手们更是执行，我建议诸位摆正位置。因此，加强投资环境建设的关键就在于我们各级政府和部门能不能很好地执行法律法规以及我们自己依法制定的那些规则。
关于如何提高执行力的问题我以前多次讲过，这里我想结合贯彻省委《决定》和推进依法行政再提几点要求：
 第一，加大行政管理体制改革的力度，建立和完善执行法律法规和各项规则的体制和机制。今年行政管理体制改革的重点是围绕加强投资环境建设，进一步深化行政审批制度改革。今后，我省行政审批制度改革要从单纯追求减少行政审批事项，转到规范审批范围和审批权限，提高行政审批质量和审批效率上来。省委已经决定在海口市、三亚市、儋州市、琼海市等外来投资较为活跃的市县和省直职能部门、省级以上开发区，因地制宜分别设立投资服务中心，推行“一个窗口对外、一条龙服务”的办理制度。不久前我在赴四川参加第二届“珠洽会”时考察了四川省政务服务中心。四川省政务服务中心有35个部门进驻，有22个部门委托服务中心代为受理审批申请，基本上把所有审批事项和有关的招投标活动都纳入服务中心管理范围，这些做法值得我们学习、借鉴。目前，琼海、澄迈的审批服务中心也办得不错，但比较起来还有差距。我省设立这一类的中心，最关键的是要实实在在，真正方便老百姓和投资者，提高政府办事效率和服务质量。当然这会触及部门之间的权力和利益，还有多年来形成的一些习惯，实施起来有一定难度。因此，各部门对此一定要有一个正确的认识。这是一项贯彻《行政许可法》、提高政府的执行力、优化投资环境、防治腐败的改革措施，我们一定要实事求是，把中心办实办好，不要走过场。
第二，以推行行政执法责任制为重点加强行政执法工作。行政执法是一项非常严肃的工作，直接涉及公民、法人和其他组织的合法权益，也是衡量一个地区、一个部门依法行政水平的一个重要标准。最近国务院办公厅印发了《关于推行行政执法责任制的若干意见 》，我省要根据实际情况，认真贯彻落实，在依法界定执法职责、科学设定执法岗位、规范执法程序、建立行政执法评议考核机制和执法过错责任追究制方面抓出成效，确保在2006年4月30日前完成推行行政执法责任制的相关工作。我们投资环境中出现的许多问题，很多都与行政执法过程中的不作为、乱作为有关。例如，有的地方和部门在国家三令五申禁止下达罚没和收费指标的情况下，对下属机构仍下达罚没收费指标，以罚没养执法；有的部门职责分工不清，有利争着管，没利互相推；有的执法机构和执法人员只讲权力，不讲责任，权责脱节，随意执法。还有少数执法人员对沿街摆摊的小贩，经常不问青红皂白强行扣车、扣货，甚至公开辱骂、粗暴执法等。这些违法执法行为都是在广大群众的眼皮下进行的，为什么无所顾忌？为什么长期存在？主要还是执法者没有责任观念，没有责任约束，习惯于抖威风、耍特权，甚至把执法者手中的权力变为谋取非法利益的手段。推行行政执法责任制，就是要强化执法者的责任，明确执法程序和执法标准，提高行政执法水平。省直各部门、市县政府要从立党为公、执政为民，建设法治政府，加强依法执政能力建设的高度，充分认识推行行政执法责任制的重要意义，依法界定执法职责，建立健全行政执法评议考核机制，认真落实行政执法责任制。三亚市综合行政执法试点工作起点较高，要抓紧推进，尽快实施。海口在开展相对集中行政处罚权试点的基础上，也要尽快着手有关综合行政执法的工作。其他具备条件的市县，也要逐步开展这方面的工作。在开展综合行政执法工作时，要按照国务院的有关意见切实做好推行行政执法责任制的工作。
第三，加大对各执行环节的监督力度，以监督促执行。责任是政府管理的核心。在当前体制转轨和社会转型的重要历史关头，要将政府责任真正落到实处、有效地规范行政管理，加强监督是关键。结合我省实际，当前要着重抓实二件事：一是要贯彻落实行政过错追究制度，将《海南省行政首长问责暂行规定》规定的行政首长决策失误、违法行政、执行不力和效能低下、疏于管理和处置不当等行为进行问责，落到实处。万宁启动问责制治“钛乱”就抓得比较实，它不仅追究了有关人员的责任，而且为了建立一种长效机制。在这里我想强调的是，各市县政府、省政府各部门特别是领导同志，一定要站在全局的高度，充分认识开展行政过错责任追究工作的必要性、重要性和迫切性，对本地区、本部门发生的行政不作为和乱作为情形，不护短，不遮丑，发现一起查处一起。同时，要注重相关配套措施的完善，切实做到有据可依、有章可循。二是要强化社会对政府行为的监督，把公共权力的执行过程置于社会公众的监督之下。在实际工作中，我们有的地方，有的部门对群众监督躲躲闪闪，甚至对群众监督抱有抵触情绪，这是完全错误的。强化社会对政府行为的监督主要有二个方面的措施：一方面，要建立投资环境投诉制度和社会评议制度。海口市投资环境监督中心成立以来运行的情况就比较好，在一定程度上及时地帮助投资者和群众排忧解难。我们正着手在省监察厅建立投资环境投诉中心和快速反应处理机制。这个月，省里的投资环境投诉中心要挂牌，正式接受投诉。从今年开始，我们每年四季度在全省组织企业和社会评议省政府组成部门和直属单位活动，将评议情况向社会公布，对连续两年评议中问题反映突出的部门和单位主要负责人要启动问责程序。另一方面，要建立特邀行政执法监督员制度，从人大代表、政协委员及社会各界中邀请一些人作为执法监督员，充分发挥他们在行政执法监督、行政复议监督方面的作用，进一步完善监督机制。
第四，加强政府法制建设，提高各级政府的决策力和执行力。国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出了“实行依法决策、科学决策、民主决策”的目标。建立健全科学民主决策机制，是提高执行力的核心。而影响政府决策力的因素的很多的，这里我着重强调一下政府法制工作对提高决策力的影响。我们知道，要求政府领导个个成为法律专家是不现实的，要有效地提高依法决策的水平，正确处理政府与管理相对人的关系，需要有一个相对独立的专业机构提供准确的法律意见。国务院已将政府法制机构定位为政府的“参谋、助手和法律顾问”。政府法制机构充分履行顾问职能，将在很大程度上保证政府依法行政，有利于全面规范政府行为，促进行政决策和管理行为的科学化、法制化。省政府已出台《海南省人民政府首席法律顾问工作规则》，在全国省级政府中率先建立了政府首席法律顾问制度。海口市也已经建立了政府首席法律顾问制度。这一制度的建立，将对提高政府的决策力和执行力产生重大而深远的影响。因此，希望各市县政府和省直政府各部门的领导要重视法制机构的作用，重视法律顾问的作用，将法制机构的建设落到实处。在认真研究本部门、本地方实际情况的基础上，站在全局的高度对政府法制建设进行规划，确定阶段性工作目标，使每个时期工作都按照总体计划开展。要注重把政府法制的每一项工作都放到改革发展稳定的大局中去研究、把握，努力为经济与社会协调发展、城乡协调发展、人与自然协调发展创造良好的法制环境。政府法制机构的工作人员从工作理念和工作方法上都要改进，紧紧围绕党委、政府的中心工作，增强工作的主动性、创新性、服务性。
最后强调一点，希望大家对法律法规要真学、真懂、真用、真正执行。对主要的法律法规我们一定要把握，要好好学习。我们现在有好多同志不善于学习，或者不太愿意学习。我曾经问过个别市县领导，省里发的文件都看了没有，有的根本顾不上看，或者随意翻翻。很多文件过了一年一些市县领导都不知道。我不反对业余时间适当放松，但是重要的东西一定要学习，文件一定要看，法律法规一定要懂。市场经济的知识和工作方法及在市场经济条件下运作政府的本事都要学习。
同志们，依法行政是政府行为的基本准则，改善投资环境是长期而艰巨的任务。依法行政要求政府的注意力转移到制度建设和执行力的提高上来。而我们在相当长时间内的制度建设和执行力的提高要以改善投资环境为重点。我们要抓住落实《中共海南省委关于加强投资环境建设若干问题的决定》的有利时机，采取切实有效的措施，大力改善投资环境、推进依法行政，切实解决前进中的矛盾和问题，努力开创我省改革开放和现代化建设的新局面！
谢谢大家！