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海南行政审批制度改革新路径
发布时间:2017-06-26 分享到:

(梅振中 海南省法制办公室 ,发表于《新东方》2017年第2期)

  行政审批制度改革是政府改革工作的重要突破口和抓手。从2000年开始,海南省政府已经对省级行政审批权进行了11轮集中清理,审批数量从1000多项减少到了200多项,取得了良好的效果。在全面深化改革的大背景下,海南应继续深入推进行政审批制度改革,并在总结经验、吸取教训的基础上,不断增强行政审批制度改革的系统性,扩大改革效应,释放改革红利,提升改革的综合效应,争取做到行政审批事项最少、流程最优、速度最快、服务最好。

  一、系统推进行政审批制度改革的必要性

  在持续开展了十几年的行政审批制度改革后,单从数量上来看,现有的行政审批事项已经大幅减少。但从每年两会上人大代表、政协委员关于行政审批制度改革的建议提案以及办事企业和群众的反映来看,行政审批的数量仍然较多,审批效率较低,且办事难的情况时有发生。改革的结果与外界的感知不一致,其主要原因是行政审批制度改革存在碎片化、部门化、表象化的问题,缺乏系统性。

  (一)注重系统性是行政审批制度改革深入开展的客观需要

  行政审批制度改革涉及到上下级政府、部门之间的职权配置问题,必须十分慎重。海南之前所进行的行政审批集中清理基本上是在凝聚共识的前提下稳步推进的,属于帕累托改进。在取消、下放和调整每个行政审批事项,都要反复征求意见,不停地做相关部门的工作,直到几乎所有的部门都同意。一旦出现相关部门不同意的情形,就不会动这项行政审批事项,甚至还有出现反复折腾的情况。应该说,到目前为止,阻力小、容易取消的行政审批事项都已经取消、下放或者调整,比如取消业务量为零或者比较少的行政审批事项就相对容易。剩下的都是有一定的文件依据、改革阻力大的行政审批事项,是难啃的硬骨头。再走以前改革的老路子,一项一项的取消、下放或者调整,不仅要面对部门的强大阻力,而且由于缺乏配套性,效果不一定好。尤为注意的是一旦由于单个行政审批事项改革的效果差,反而会成为攻击对象,进而影响全面改革的进程。下一步,海南行政审批制度改革一定要有系统性,注重改革措施的整体性和协同性,应当有针对性的就某一领域或者企业、群众放映强烈的某个方面,集中力量推进。这种系统推进改革的方法,没有明确的指向某个部门,可以减少改革的阻力,反而可能会收到意想不到的效果。

  (二)系统推进行政审批制度改革是经济社会发展的现实要求

  随着经济增速的放缓、下行压力的增大、投资需求的相对疲软,市场主体对投资软环境的要求更高。在国家严格限制减免税费、低价提供土地资源等招商方式的情况下,海南各级政府对市场主体的支持实际上只能体现在提供服务、优化管理方面,尤其是政府的行政审批速度一定要快。因为商机转瞬即逝,如果行政审批数量过多、流程过长,再加上各种重复或者交叉审批,个别工作人员的低效率或者刁难等情况,投资项目就很有可能流产或者转到的地区。必须抓住宝贵时机,加快改革,以政府效率的提升来促进市场优化配置资源,营造公平竞争的营商环境。这些年海南经济的快速发展为行政审批改革积累了雄厚的物质基础,一定要立足省情,在尽量做到“卡尔多改进”的情况下,综合采取取消、调整、优化等多种措施,系统推进行政审批制度改革。必要时还要敢于打破部门利益的藩篱,牺牲部分单位或者个人的利益。

  二、系统推进行政审批制度改革的下一步方向

  海南行政审批制度改革已经进入了深水区和攻坚期,必须统筹谋划、协调推进,做到相互配套、控制风险。而要想增强行政审批制度改革的系统性,首先必须重新审视现有的行政审批改革模式,克服以往盲目追求行政审批数量的减少、改革工作碎片化、不能形成合力等弊端,认真研究、科学谋划下一步的行政审批制度改革工作。

  (一)行政审批制度改革要与当前经济产业发展的需要有机结合

  稳增长、调结构是当前海南省的重要工作目标,应把行政审批制度改革与项目投资建设、产业转型等相关措施结合起来。要抛弃以往行政审批制度改革追求单纯的数量减少的弊病,而是以某个领域或者行业为目标来整体推进,对该行业或者领域涉及的行政审批事项进行统一处理,精简审批数量,压缩审批流程,争取该行业或者领域的行政审批速度得到有效提升。

  (二)要把行政审批下放与上收有机结合起来

  海南之前将很多省级和地级市政府行政审批权下放给县级政府。但部分市县由于人手不足、缺乏专业人才等因素承接不好,导致审批的速度更慢、效率更低,办事企业和群众投诉的数量相比于下放前反而增多。省级政府除了近几年将一些有关资源的行政审批事项上收由省级相关部门审批之外,对市县政府及部门的行政审批权上收的情况很少(包括市县政府及部门没有能力实施的行政审批事项等)。上收与下放行政审批前后的评估论证不够,协调性相对较差。今后,要更加重视行政审批权的下放和上收的科学性,充分调动省级政府与市县政府的积极性和发挥各自的优势,合理配置行政审批权。

  (三)要把行政审批的数量精简和规范管理有机结合起来

  海南之前进行的11轮行政审批制度改革往往局限于审批数量的精简。改革以数量作为单一标准和目标,忽视了改革质量和对象的实际体验。[③]这也是导致办事群众对行政审批仍然不满意的重要原因之一。而且,对保留下来行政审批事项的管理也不够规范,各个行政审批事项之间、各要素的具体内容、流程的先后顺序等还存在许多不规范的地方,造成不同审批人员对有关政策法规和受理要求的理解不同,以及各行政区域内的管理要求各异,对统一行政审批事项,市场会有不同的受理、审查的标准和尺度。[④]从各级政府政务中心公开的行政审批情况来看,大多限于对各个行政审批的基本情况的公布,缺乏精细化的管理。对各个行政审批的要素、材料要求、告知程序、中介服务、格式文本、一次性告知书等往往没有详细提供,导致企业和群众办事困难。个别单位和办事人员在公开的行政审批之外,还以事前备案等为名变相进行行政审批。

  (四)行政审批制度改革要与其他重要改革工作结合起来

  全面深化改革涉及到方方面面的问题,其中“多规合一”、权力清单制度、农垦改革、工业园区改革等被列为海南省委省政府重点改革事项。要将行政审批制度改革与“多规合一”等省重点改革事项统一起来,共同推进,形成合力,借助其他改革成果,增强改革措施的配套性。

  三、系统推进行政审批制度改革的具体措施

  为了提高行政审批制度改革的系统性,在制定具体改革措施时需要进行模块化处理,立体化、集成化推进,对具有相同性质或者互相关联的行政审批事项,综合采取取消、下放、上收、调整、并联、流程再造、精简材料等多种方式来一并改革,争取在某些方面取得有突破性的成果。

  (一)要分领域、分行业来联合推进行政审批改革

  要对现有的省级和市县政府行政审批权进行统一梳理,跳出单个行政审批的视角,打破部门之间的制约,通盘考虑相关行政审批事项的关联性、相似性、交叉性、替代性等因素,将涉及某个领域或者行业的政府相关部门及其行政审批事项集中起来进行改革,联合推进,协同处理。能够取消的尽量取消,能够简化的尽量简化,解决好交叉审批、反复审批的问题,并将涉及该领域或者行业的行政审批事项整合程一个行政审批模块,争取对外以一个行政审批的形式出现,其余的对内转化成为多个部门之间的并联审批或者征求意见。这样一来,该领域或者行业的行政审批速度和规范化程度才会有质的提升。从目前的情况来看,可以考虑将大量与项目建设、产业发展、民生相关,包括直接相关和间接相关的行政审批事项进行模块化处理的试点。要认真梳理与项目投资有关的行政审批,尤其是涉及12个重点产业的审批事项,大力进行精简优化,确实提高项目建设的速度;取消或者降低有关新型产业方面的准入门槛,优化相关产业方面的行政审批流程,以促进相关产业的发展;对与当事人关系更加密切、审批业务量更大、涉及民生的行政审批事项进行梳理,从个人全面发展的角度,从生、长、老、病、死等各个环节入手,争取整合成几个行政审批模块,为群众生活提供更加便利的条件等。

  (二)要适当将市县政府部分的行政审批权上收由省政府及其部门来行使

  要统一对现有的市县政府行政审批权进行调研评估,严格履行征求意见、专家论证、风险评估、合法性审查等程序,在充分考虑省级政府和市县政府行政审批实施能力的基础上,将方便企业和群众办事的行政审批事项坚决下放给市县政府,同时考虑将一些市县政府及部门审批速度较慢、效率较低、效果较差的事项上收由省级政府部门实施,做到人力资源的优化配置;对有关自然资源的统一调配、项目的集中审批等领域,要采取链条式集中办理、联合审批的方式,统一由同一级政府相关部门审批;实行“多规合一”以后,有关规划的审批权要尽量集中到省级政府部门;要取消那种省级政府部门与市县政府部门同时进行的审批事项,将两级审批精简为一级审批;重点对之前下放市县的省级行政审批事项要进行调研评估,对下放效果不好的行政审批事项,要考虑重新收回由省级政府部门来行使。

  (三)要更加重视下放行政审批事项的科学性和合理性

  大量的简政放权会留下社会服务和管理的真空,在这样的条件下,如果没有承接者,改革还是没有成功[⑤]。所以,在下放行政审批权时,要加强调查研究,除了考虑地理上的便利、方便企业和群众之外,还要认真研判各个市县承接能力、审批的关联性等因素,再决定是否下放。

  1、要结合各个市县的不同情况来有针对性的分别下放行政审批事项。下放行政审批权时不要大一统,要考虑每一个市县的实际情况,征求每一个市县的意见,要分市县的不同情况来下放行政审批,至少应当分为县级市和县、自治县两种情况。因为把县级政府当作地级政府来看待,将一些本应由地级市审批的事项下放给县级政府,县级市的政府尚难以承接,更何况经济发展落后、人口较少的普通的县、自治县。尤其是将省级及地级市行政审批权下放市县时要充分借鉴现有海口市、三亚市的经验,看是否由地级市下放到区政府及其部门、下放后的执行效果如何等,再决定是否下放市县。甚至可以考虑对19市县中的每一个市县进行有针对性地单独下放行政审批权。

  2、要分职能部门来区别下放行政审批权。有些职能部门的行政审批事项的业务量不大、专业能力要求也不高,可以考虑下放给市县;有些职能部门的行政审批业务量比较大、对专业能力要求比较高,而从市县政府相关部门的情况来看,其人员编制、专业能力等根本难以承接,则不应下放。比如有些市县政府的相关部门只有4、5个人,却有20多项行政审批事项。实际上除去局领导,只有2、3个人在具体从事这20多项行政审批,根本应付不过来;一些行政审批的技术性要求很高,市县找不到相应的专业人员来从事这项工作。

  3、需要中介机构进行评估评审的行政审批事项要慎重下放。由于海南经济较慢等原因,海南省的中介机构大部分都集中在海口,相关市县并没有相关的机构。有些行政审批需要中介机构进行评估评审,提供一些证明材料,来辅助行政机关进行审批。下放这一类行政审批权时,要调查了解市县是否有相关的中介机构,再决定下放,否则到头来还是需要行政相对人在海口和其他市县之间来回跑,更加费事。

  4、要注意考虑下放行政审批事项的关联性问题。不少行政审批事项之间相互关联,共同服务于某个目标,比如某类项目审批等。在下放这类行政审批事项时,要顾及审批的替代性、相似性、交叉性,争取一并下放,提高放权的协同性、联动性。还可以考虑以标的的大小、难易程度等作为标准,科学设定行政审批的层级,让省级和市县政府对同一个行政审批事项均享有审批权,以避免做一件事,需要在省和市县之间来回奔跑。

  (四)要加强对现有行政审批事项的规范管理

  规范审批行为、压缩审批时限是改革的重点和难点。[⑥]除了继续取消或者调整行政审批事项之外,对现有的行政审批也要进行规范管理,优化流程,提高效率。

  1、提高行政审批的公开透明度。进一步梳理规范行政审批事项,明确优化审批流程,列出详细行政审批的要素,提供行政审批申请书的模板及填写说明等,给行政相对人办事提供便利;

  2、大力推行网上审批。要进一步完善行政审批网络系统,实现行政审批材料、结果跨部门互认、共享共用,提供实时查询行政审批事项办理进展情况等,鼓励行政相对人从网上申请行政审批;

  3、探索一窗受理、并联审批。可以考虑将多级审批改为一级审批加上内部征求意见的模式,实行一个窗口对外,提高行政效率。至少应当将一些相同、相近或者相关联的行政审批事项以及相关职能部门人员集中起来进行审批,减少审批的环节;

  4、精简申报材料。凡无法律、法规、规章依据的材料一律取消;对一些部门保存的材料可以通过共享的方式取得;在前一个行政审批环节中已经提交过的材料,下一个审批环节不应再要求当事人提供;

  5、实行书面一次性告知。目前,有关部门工作人员在办理行政审批时一般实行的是口头告知,行政相对人既难以准确获知信息,也不利于进行监督。建议今后海南省各级政府及其部门在行政审批告知时实行书面以一次性告知,并根据行政审批事项的具体情况,科学设计一次性书面告知书的格式,以提高告知的成效;

  6、要杜绝各种变相行政审批行为。一些部门和人员经常打着备案、要求事先检查和确认等名义变相进行行政审批,对此一定严格禁止。

  (五)要将行政审批制度改革与当前开展的“多规合一”改革等其他重点改革共同推进

  目前,海南省正在推行省域“多规合一”改革、全力清单制度、园区改革、农垦改革等多项重点改革工作。要将行政审批制度改革与上述重点改革工作有机结合起来,相辅相成,相互促进。行政审批制度改革既可以借鉴其他改革的成果,也要为其他改革提供助力。

  1、将行政审批制度改革与“多规合一”改革有机结合。在现有的法律框架下,各种规划之间是衔接关系,导致各规划之间互为前置、冲突不断,直接影响到了建设项目的行政审批。去年中央同意海南省开展“多规合一”改革以来,其中一个重要的目的就是精简有关规划的行政审批,编制的海南省总体规划(空间类)也将为下一步有关规划的行政审批改革提供了技术支撑。要以此为契机,积极探索以总体规划代替项目立项审批、以区域性规划的评估评审覆盖单个项目评估评审等行政审批改革措施,并集中在统一的信息平台进行同步、联合行政审批,一揽子解决土地、林地、海洋等规划审批问题。

  2、将行政审批制度改革融入权力清单制度改革。推行权力清单制度是推进深化行政体制改革,推进国家治理体系和治理能力现代化建设的重要举措,其中包括行政审批清单。要结合中央有关部门的具体要求,进一步对全省的行政审批事项进行清理,将一些是是而非、打擦边球性质的事项排除出行政审批目录,列入其他权力清单等。尤其是要加强对与行政许可密切相关的政府内部审批事项的清理。因为外部的行政许可实际上与政府内部审批往往是相互依存,相互交织的,共同构成严密的行政管理网络。行政相对人在提出申请之后,复杂的内部审批同样会影响效率。目前,海南行政审批制度改革的主要涉及行政许可,对政府内部审批的改革工作还远远不够。要尽快启动对各级政府内部行政审批的清理工作,能取消的尽量取消,能简化的尽量简化,压缩内部流转的程序和环节。还可以借鉴公司的管理模式,有针对性的将外部的行政许可转化为内部的行政审批,并以政府内部工作效率的提高来促进外部工作效率的提升。同时,还可以考虑配套的对有关经济管理部门的“三定”方案等进行重新编制和推行,精简机构和人员,多管齐下,力争在审批部门、权限、人员、时间、效率等方面更加优化。

  3、要将行政审批制度改革与与园区、农垦等改革工作紧密结合起来。要对涉及农垦改革的行政审批事项进行梳理,尤其是政府及其部门授权或者委托原省农垦总局的行政审批权,进一步理顺农垦与市县政府、省政府有关部门的关系,避免农垦总局省不再作为实体机构存在后可能产生的行政管理真空,为下一步的农垦改革提供制度保障;要发挥工业园区在行政审批制度改革中的试点作用,充分利用园区扁平化管理、聚集在特定区域等优势,在严格控制风险的情况下,积极探索一站式审批、负面清单、联合验收等改革措施,并在条件成熟的时候,将在园区试行有效的各种措施推广到园区之外。

  (六)要充分运用经济特区立法权来推动行政审批制度改革

  海南作为经济特区,所拥有的特殊优势之一就是能够对国家法律法规的具体规定进行变通,实施特殊的经济政策和经济管理体制。在进行行政审批制度改革的过程中,也要充分运用有步骤的继续暂停实施、下放和上收更多的行政审批事项。一是要逐步从停止实施和下放业务量小的行政审批事项到停止实施和下放业务量大的行政审批事项;二是要逐步从停止实施和下放一般性的行政审批事项到停止实施和下放关键性的行政审批事项;三是要取消或者合并一些重复性的行政审批事项,包括同级政府多个部门之间、上下级政府主管部门之间对几乎相同的事项进行的反复审批;四是要上收一些市县实施效果较差的行政审批事项;五是要减少行政审批事项的要素内容;六是要集中清理海南之前通过立法增设的行政审批事项或者增加的行政审批要素。

  ﹝参考文献﹞

  [1]宋雄伟.地方政府行政审批制度改革执行困境与推进策略——基于2012—2015年A省的调查研究[J].理论探讨,2017,(1).

  [2]金跃明.规范效能透明可究运用制度加科技理念推行行政审批标准化管理[J].质量与标准化,2012,(10).

  [3]蓝志勇,张腾,李廷.从“不破不立”到“以立促破”——行政审批制度改革的创新思考[J].理论与改革,2017,(1).

  [4]陈天祥,张华,吴月.地方政府行政审批制度创新行为及其限度[J].中国人民大学大学学报,2012,(5).

  [5]蔡延东,王法硕.行政审批制度碎片化与其治理——浙江省级政府行政审批制度的整体化改革[J].中共浙江省委党校学报,2017,(1).

  [6]魏琼.简政放权背景下的行政审批改革[J].政治与法律,2013,(9).

  [①] 此文已公开发表于《新东方》2017年第2期。

  [②]梅振中,男,1983年生,海南省万宁市人,法学硕士,现为海南省法制办立法一处主任科员。

  [③] 宋雄伟.地方政府行政审批制度改革执行困境与推进策略——基于2012—2015年A省的调查研究[J].理论探讨,2017,(1):33-37.

  [④]金跃明.规范效能透明可究运用制度加科技理念推行行政审批标准化管理[J].质量与标准化,2012,(10):14-17.

  [⑤]蓝志勇,张腾,李廷.从“不破不立”到“以立促破”——行政审批制度改革的创新思考[J].理论与改革,2017,(1):104-112.

  [⑥]陈天祥,张华,吴月.地方政府行政审批制度创新行为及其限度[J].中国人民大学大学学报,2012,(5):125-133