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谈我省社会组织建设存在问题与解决办法
发布时间:2017-06-26 分享到:

(省法制办梅振中,刊登于《今日海南》2014年第9期)

  近年来,随着经济的不断发展和改革的深入推进,我省社会组织数量增长很快,截至2013年底,登记在册的社会组织共有4775个。党的十八届三中全会提出,激发社会组织活力,推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。省委六届五次全会也提出,最大限度减少政府对微观事务的管理,更多发挥市场和社会组织的作用。在全面深化改革的大背景下下,如何更好地引导、规范社会组织建设,已成为我省所必须认真对待的新命题。

  一、社会组织建设中存在的问题

  新一届党中央、国务院把行政审批制度改革作为政府职能转变和机构改革的突破口和抓手,取消和调整了一批行政审批事项,并将一部分事项交由社会组织来管理。可以预计,今后社会组织在提供专业服务、引领行业发展、创新社会管理等方面会扮演更加积极的角色,特别是在很多政府不再直接管理的领域。但由于建省较晚,社会组织成立的时间不长等原因,我省在社会组织建设方面存在管理体制不完善、服务水平较低、人员素质较差、社会公信力不高等突出的问题,跟不上改革发展的形势。

  (一)社会组织相关立法滞后,管理措施较少。我国官方是从2007年左右开始使用社会组织这一概念的,但是到目前为止还没有法律法规对社会组织的概念作出明确的界定。国家层面的社会组织法还处于研究制定阶段,而且其他与社会组织相关法律法规的规定也比较笼统,可操作性差,尤其是缺乏相应的管理手段。我省与社会组织相关的立法更是远远滞后于社会组织的发展,比如《海南省社会团体登记管理办法》于1991年颁布,且仅仅在1997年修订了其中的一条;有关行业协会管理的立法项目还处于议研阶段,尚未启动等。

  (二)部分社会组织成立之前的评估论证不够。目前与社会组织评估有关的规定不科学,《社会组织评估管理办法》(民政部令第39号)仅仅规定了对成立之后的社会组织的评估,对社会组织成立之前的评估工作并没有作出硬性的规定,而且评估的主体也限于民政部门。从我省现有社会组织的情况来看,很多社会组织在成立之前都没有进行过严谨的评估和论证,只是有人牵头或者看到外省有相应的社会组织,于是便成立了,根本不符合海南的省情。这种为成立而成立的社会组织,缺乏相应的市场需求来支撑,自然也就没有多少业务,也得不到社会的认可。

  (三)未能正确处理好与政府相关部门的关系。由于历史的原因,我省大部分的社会组织与政府有关部门的关系都非常密切。有些社会组织与政府有关部门的关系处理的还比较好,双方权责相对明确。但也有很大一部分社会组织与政府相关部门的关系是错位的。具体可以分为两种,一是社会组织为政府相关部门所控制,不能独立开展活动。我省这样的社会组织还不在少数,主要原因是这些社会组织都是由政府相关部门牵头成立或者带有浓重的官方色彩,有的甚至至今还挂靠在政府相关部门之下,人事、资金等均为政府相关部门所掌控,比如社会组织的领导层甚至下属部门的人事任免都还要经过政府相关部门同意。这些社会组织的利益与政府相关部门息息相关,凡事都要看政府部门的脸色;二是有些社会组织与政府相关部门基本上没有联系。这些社会组织由于缺乏政府相关部门的指导和支持,所起的作用同样非常有限。个别社会组织对政府相关部门还持一种排斥的态度,在一定程度上拒绝政府相关部门的管理,有时甚至会怂恿、挑拨一些既得利益者共同对抗政府相关部门的监管。

  (四)政府相关部门对社会组织的管理不到位。按照政府部门分工安排,民政部门负责对社会组织进行管理,社会组织所对应的政府行业主管部门负责业务指导,其他相关的政府部门在各自职责范围内对社会组织也有一定的指导和管理职责。但民政部门和政府行业主管部门、其他相关的政府部门相互之间的沟通衔接机制不顺畅,导致对社会组织的管理效果不好。

  1、社会组织成立难。要成立一个社会组织,除了要到民政部门申请登记之外,还要到政府行业主管部门甚至相关部门申请行政许可,手续繁多。而且设定的门槛也比较高,在资金、人员、场地等方面都要求达到一定的规模。

  2、缺乏相应的管理措施,对社会组织的事中事后监管乏力。政府相关部门对社会组织的行政管理模式还是以事前审批为主,事中事后监管还处于探索阶段,况且事中事后监管的难度要远远大于事前审批。目前我省政府相关部门普遍存在对社会组织的监督检查力度不够的问题,对很多社会组织的监管甚至流于形式,基本上是以看其提交的年度报告为主,社会组织到底有没有按照法律和章程开展业务,工作效果怎么样,有没有必要继续存在等不清楚。而且由于没有经验,很多政府部门在转移职能之前没有做好论证工作,只管放权,不考虑后续监管问题。况且有些放权的事项还存在矛盾集中多发的问题,监管难度本身就比较大。更有甚者,个别部门以放权为名逃避责任,把复杂的、管理难度大的、责任重的行政管理事项推给社会组织。

  3、对承接政府转移管理职能社会组织的监管机制不健全,导致新的腐败。随着近两年政府职能转变的加速,个别地方出现了社会组织成立的浪潮,其中很多都是专门为了承接政府转移的职能而成立并很快就进入了政府部门退出的管理空间。从目前的情况来看,在政府转移管理职能给社会组织的过程中还是存在不少问题:一是有些政府部门与社会组织相互利用,变相继续进行审批。有些政府部门受到思维观念、既得利益等因素的影响,实际上并没有真正放权于市场,在上级和社会的压力下,他们选择了将行政审批职能转移给能够控制的下属社会组织甚至一些部门领导的关系户,让他们成为“二政府”,变相继续审批。从我省政府转移职能的情况来看,不少办事群众反映到某些社会组织办事甚至比到政府机关办事还要困难。而随着政府与社会组织脱钩工作的深入开展,最近有些地方出现一种政府有关部门控制社会组织的新形式,即政府有关部门不再亲自出面来组建社会组织,转而通过下属事业单位或者企业来牵头成立社会组织来承接转移职能,并采取强制加入、收取高额会员费等做法对相关企业和个人进行事前的限制;二是专门为承接政府转移职能而成立的社会组织提供的服务质量差,且容易引发腐败。专门承接政府转移职能的社会组织在成立时就带有极强的功利目的,业务范围也非常单一,很多管理和从业人员没有职业准入要求、没有身份保障,再加上其还有自身利益诉求,办事的效率更低、效果更差,而且腐败现象多发易发。我省大范围的政府转移职能的工作才刚刚开始,在这方面已经有所苗头,但反映还不是很强烈。在行政审批制度改革先行先试的广东,中介腐败是2013年广东省检察机关重点查处的腐败领域之一。

  二、解决的办法

  作为党委政府和人民群众之间沟通的桥梁之一,社会组织在我省经济社会中所起的作用越来越重要。要坚决按照党的十八届三中全会和省委六届五次全会对社会组织建设提出的要求,结合我省经济发展和社会组织建设的实际,努力推动社会组织改革,进一步完善相关的体制机制。

  (一)加快社会组织相关立法进程。首先,要通过立法对社会组织的概念和范围进行明确。社会组织是指由依法成立,带有一定的参与社会管理功能,并按照法律法规和章程开展活动的非营利性单位。这就将具有公共管理职能的党政机关和营利性的企业等排除在外了。一般认为,社会组织具体包括可以申请登记的社会团体、民办非企业单位和基金会这三种。除此之外,笔者认为,在当前事业单位改革的大背景下,社会组织还可以适当扩大范围,将带有社会中介性质的事业单位也涵盖在内,因为这类事业单位也是不以营利为目的,从事的也是非政府的社会事务管理,比如各种信息中心、介绍所等。其次,我省还要尽快修订《海南省社会团体登记管理办法》等法规规章,将行业协会管理等有关社会组织的立法项目等正式列入议程,加快立法速度。

  (二)要加强对社会组织成立前的评估论证工作。在社会组织成立之前,除了民政部门之外,还要召集相关业务主管部门、专家学者、行业代表等组成评估小组,对其成立目的、宗旨、业务范围等进行认真的审查,预先测算社会组织的业务量,考察拟担任社会组织管理人员的人选、从业人员素质与构成,采取听证会的方式听取相关利害关系人的意见等。在综合评估的基础上,再确定是否允许其登记成立。海南属于欠发达的小省,情况与内地经济大省不一样,产业、行业情况有别,不需要面面俱到,不必做到所有行业都有相应的社会组织,而应当有所侧重,注重实效,对我省的重点发展的行业,比如旅游、房地产等一定要引导、扶持成立相关的社会组织,而且可以突出特色,细分成多个小的门类,成立多一些社会组织,让他们相互之间也存在竞争,以促进社会组织加强管理,提高服务质量。对我省那些业务量较小的行业,可以依托外省的社会组织或者鼓励外省社会组织在我省成立分支机构来开展相关的业务,节约社会资源。对现有的社会组织也要进行评估,建立健全社会组织退出机制。对不符合社会发展要求、妨碍改革的社会组织要及时的终止,并做好后续的人员安置等工作。

  (三)加快实施政社分开,明确相关部门和社会组织的权责。按照法律、法规以及国家有关文件的规定,政府相关部门只能扮演监督管理者的角色,不能替代甚至包办本应由社会组织自主决定的事情,更不能去牵头成立社会组织。之所以这样规定,一是为了避免出现政府有关部门控制社会组织,使之成为其牟利的工具,比如社会组织成为政府相关部门私设的小金库;二是这涉及到政府信用问题,政府没有必要也不应该为社会组织成立、开展活动等行为背书。而在法律允许的范围内,社会组织可以自由的开展各项业务活动,不应受到政府相关部门的非法干涉。

  1、统一登记,降低门槛,简化程序。要明确符合法定条件的社会组织应统一直接向民政部门申请登记,政府行业主管部门、其他相关的政府部门的许可手续可以改为政府内部征求意见,并通过政府政务网站审批等电子化手段提高办事的效率。还可以借鉴工商登记改革的有益经验,对一般的社会组织在资金、人员、场地等不做硬性要求,注册资本可以实行认缴制,年度检验制度改为年度报告公示制度等。登记的难度降低之后,可以在一定程度上弱化政府有关部门对社会组织的控制,避免出现社会组织必须服从有关部门的控制才允许成立的情况。

  2、加快实现政府相关部门与社会组织的人事脱钩。要进一步明确规定,社会组织的管理人员由会员选举产生,其他从业人员由管理人员来聘任。政府相关部门只有在发现人员素质与岗位不符或者违法违规进人的情况下,才能对社会组织行使人事方面的监管职权,否决或者提请选举大会来否决任命的人选,而且政府相关部门一般不再向社会组织提名候选人,尤其是要规范和尽量减少退休或者退居二线官员到社会组织担任职务。

  3、考量社会组织的资金来源渠道。在社会组织申请成立之前,就要对社会组织的资金来源渠道进行评估,测算该社会组织成立之后是否能够筹集到足够的资金来维持运转。社会组织不能过度依靠财政拨款,那样会增加政府的负担,而且容易出现只对政府而不对行业、企业和其他当事人负责的情况。社会组织应当是以提供服务并合理进行的收费作为主要的资金来源,只有得到市场认可的社会组织才有生命力。

  4、要正确处理承接政府转移职能的社会组织与相关部门的关系,禁止变相继续进行审批。要按照党的十八届三中全会的要求,明确政府相关部门和社会组织的职责,努力形成政府相关部门管社会组织,社会组织管相关的企业和个人的体制机制。在转移职能之后,政府相关部门不再直接面对企业和个人,只有在社会组织出现违法违规现象时政府相关部门才开始介入。

  (1)要确定相关的政府职能是否确实需要转移给社会组织。有些政府职能虽然存在质量和效率不高的问题,但是这是由于经济发展和行政管理的现实困难所致,并单纯不是政府自身的原因。贸然放权给社会组织,说不定会导致该领域的管理更加混乱,毕竟社会组织的管理行为在约束力方面要明显弱于政府的行政管理行为。

  (2)要充分论证社会组织是否适合承接我省政府转移的职能,避免出现变相审批的情况。在转移职能之前,政府相关部门要对相关的社会组织进行考察,评估其是否具备独立承接政府转移职能的能力,是否可能发生政府相关部门通过社会组织继续变相审批的情况。如果社会组织运作规范、服务水平较高、与政府相关部门职责明确的,才考虑让其承接。其中有职业准入要求的社会组织,可以优先考虑;如果当地社会组织管理水平和人员素质都比较差,缺乏独立承接政府转移职能的能力或者实际上仍需依靠政府相关部门才能运转的,则需要慎重考虑是否真的需要一步到位,直接转移职能,是否可以先等条件成熟了再转。

  (四)加大对社会组织的支持力度。相对于社会组织,政府相关部门处于强势地位,掌握着较多的资源。政府相关部门要把这些资源积极向社会组织倾斜,支持社会组织的建设。尤其是我省社会组织成立时间普遍较短,迫切需要有关部门的支持。

  1、政府相关部门要加强对社会组织的行政指导。行政指导是行政机关在遵循法律基本原则的基础上,为实现一定的行政目的采取指导、劝告、建议等行为,特别适合于社会组织这种有较大弹性的管理领域。我省政府相关部门要指派或者委托专业人员对其进行业务指导,加强对社会组织管理和从业人员的教育培训,提高他们的专业能力,而且采取教育、说服、建议、协商等方式也容易为社会组织所接受。

  2、积极为社会组织提供帮助。政府相关部门、尤其是行业主管部门要充分听取社会组织的意见,反映他们的诉求。而且由于社会组织的管理行为权威性不够,没有强制性,必要时政府相关部门要通过行使行政执法职能,支持社会组织履行职责,协调与有关单位和个人的关系,帮助解决一些实际的问题,落实各种优惠政策。特别是党委政府有关部门要按照党的十八届三中全会的要求,帮助社会组织建立内部管理的民主机制,避免社会组织为大企业或者个别人所控制,成为其牟利的工具,威胁甚至侵犯小企业、利害关系人的利益等。另外,政府有关部门还可以依法通过招投标等形式向社会组织购买服务,既能够为社会组织增加业务量,获取资金的支持,也能够充分发挥社会组织专业性和灵活行,弥补政府有关部门的不足。

  (五)相关部门要建立健全对社会组织的监督机制,规范社会组织的行为。社会组织作为带有特定利益背景的团体,容易形成一股势力,成为改革的阻力,增加政府行业管理的难度,限制整个行业的发展。因此,有必要建立健全对社会组织的监督体系,以便能够及时掌握社会组织的动态,避免社会组织出现各种违法违规行为。

  1、采取多种措施加强日常的监督检查。有关部门不仅在社会组织申请登记过程中进行严格审查,更重要的是要建立起对社会组织的事中事后监管机制。建议在相关文件中明确政府相关部门的检查、约谈、查阅资料等监管手段以及社会组织的重大事项报告等义务。政府相关部门每年至少应当到社会组织开展一次现场检查,约谈社会组织的负责人等,还可以不定期地对社会组织进行抽查、调阅相关的材料等。社会组织发生中层以上的人事变更、财务危机、重大业务活动等都要向民政部门和行业主管部门报告。政府相关部门要争取通过建立健全日常监管机制,及时掌握社会组织的人事、业务等情况,并针对发现的问题,要求其整改,督促其规范自身的管理。

  2、形成多部门联管的机制。民政部门、政府行业主管部门和相关部门要加强沟通协调,建立常态化的联合执法机制,多管齐下,充分发挥各自的优势,加强对社会组织的监管。民政部门作为社会组织的登记和监管部门,要充分发挥对社会组织管理经验丰富的优势,对社会组织遵守一般规定的情况进行监督;行业主管部门要利用专业优势,对社会组织开展业务活动的情况进行监督;财政、物价等其他相关部门要对社会组织遵守会计、收费制度等进行监督。对社会组织出现的各种违法违规现象,要加大调查的力度,及时进行处理。

  三、要坚决避免出现社会组织政治化的现象

  之所以称为“社会组织”就是因为这类组织的性质是社会性的,没有相关的政治要求。如果社会组织有政治诉求的话,那就不是社会组织而是政治党派了。因此,党委政府相关部门一定及时掌握社会组织的人员、运作、发展方向等信息,确保社会组织的活动符合章程和宗旨,不演变为政治组织。

  (一)建议各级党委党建工作机构成立专门的机构或者派专人负责社会组织的党建工作。对符合条件的社会组织,专职的社会组织党建部门或者工作人员要指导、督促其成立相应的党组织;对社会组织中符合入党条件的个人,要积极发展其成为党员,不断扩大社会组织中党组织和党员的数量,充分发挥党组织在社会组织中的政治引领作用以及党员的战斗堡垒和先锋模范作用。

  (二)政府相关部门在社会组织登记和监管过程中,要及时、准确地把握社会组织的动向,确保其行为符合章程和宗旨。首先,在社会组织登记过程中,民政部门要进行严格审查,彻底搞清楚社会组织成立的真正目的,确定其是否有政治上的诉求;其次,民政部门、行业主管部门和相关部门在履行监管职责过程中,一定要注意及时掌握社会组织有关人员的思想动态、行为趋势等。特别是对于社会组织的各种维护权益的行为,一定要确保在法律允许的范围内进行,绝对不能让社会组织将游行示威甚至其他违法违规手段等当作常态化的维权方式,将维权上升为政治层面的敌我矛盾。在这方面,我国和其他一些国家都有过深刻的教训,比如国内的法轮功组织成立的时候也是作为普通社会组织挂靠在一些已成立的社会组织之下,后来慢慢发展为政治组织,以所谓“集体练功”的非法行动要挟党和政府。还好中央处置及时,没有造成非常严重的后果。而埃及的穆斯林兄弟会就不一样了。穆兄会最初成立的时候就是打着宗教性社会组织的旗号。埃及政府对穆兄会登记成立时的审查不严格,而且对其后续的行为在很长一段时间之内也都采取容忍的态度。于是,穆兄会的成员积极参与各种合法和非法的政治活动,包括成员穆尔西参与并赢得总统选举、成员哈桑暗杀了埃及总理诺克拉西等。后来,穆兄会真的演变成为了一个政治组织,是埃及最大的反对派,控制议会20%席位,并使埃及长期陷入了政治动荡。直到2013年12月25日,埃及官方才宣布穆斯林兄弟会为非法的恐怖组织。

  [①] 此文发表于《今日海南》2014年第9期,并获海南省民政厅2014年民政政策理论研究优秀奖。