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我国行政复议体制缺陷分析
发布时间:2011-05-24 分享到:


     《中华人民共和国行政复议法》施行已五年,各级人民政府及其所属工作部门,受理了大批行政复议申请,经审查撤销、变更了一批行政机关所作出的具体行政行为,在保护公民、法人和其他组织的合法权益,促进依法行政,体现“执政为民”等方面,发挥了重要作用。


     但是,在《行政复议法》实施的实践中,也反映出了一些由于行政复议体制缺陷所产生的一些缺陷和不足,影响了《行政复议法》的贯彻实施。具体表现在以下几个方面:


     一、行政复议体制存在的不足方面


     行政复议机关与行政复议机构之间的关系存在缺陷。按照《行政复议法》的规定,履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关,行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。也就是说,县级以上各级人民政府及其所属工作部门是行政复议机关,县级以上各级人民政府及其所属工作部门的法制部门(各级政府部门的法制办公室、行政机关的法规处、科)是行政复议机构。复议案件的办理是由行政复议机构具体负责,提出处理建议,然后报行政复议机关批准。这种体制在具体办理行政复议工作中反映出一些制度上的缺陷:一是行政机关的领导在处理问题时,按照惯性思维一般都是采取行政手段,如下达指示、通报批评、行政协调等。而行政复议机构在办理行政复议案件时,是必须按照《行政复议法》及相关法律、法规、规章的规定,对依据、事实、证据、程序等各个方面进行实体审查,提出处理建议。二是在审批过程中,行政机关的领导对维持的复议决定一般均能很快批准。但对撤销或者变更的则比较慎重,会提出是否必须撤销?撤销后会不会给下级政府造成不良影响?是否会造成连锁反应?是否会影响下级政府工作的开展等等。特别是对实体即事实、证据、依据均符合法律规定,但在程序上违反法律规定,如被申请人未告知申请人的听证权利,申请行政复议、提起行政诉讼的权利及期限等,则认为大可不必予以撤销等。由于工作方式、思维方式、考虑问题的角度不同,在行政复议工作中反映出不少问题,即熟悉法律、了解案情的复议机构不能定案,所依法提出的一些正确的处理意见等得不到采纳;而不具体办案的行政机关领导由于上述的工作方式、思维方式不同,容易作出一些不符合《行政复议法》的复议决定。造成对一些应当撤销或变更的具体行政行为得以维持,申请人不服再到法院提起行政诉讼,导致被人民法院判决撤销或变更。这在一定程度上影响了政府及所属工作部门的权威,造成不良影响。影响了《行政复议法》的贯彻实施,实现不了《行政复议法》的立法宗旨,这种现象在行政复议中比比皆是。如某申请人对县劳动部门的工伤处理不服,向县政府申请复议,县政府受理后,法制部门经过调查研究,提出依法撤销的处理意见。被申请人的法人代表即向市上的有关领导反映,该领导向县上的领导打招呼,县上主要领导将此事交给分管劳动部门的副县长办理,要求不能撤销。按照正常的分工,复议工作由常务副县长负责,整个工作程序由此打乱。法制办主任是刚从法院行政庭调过来的庭长,即向市法制办反映,市法制办在得知上述情况后,无能为力,即向省法制办反映,后笔者到该县进行调查了解处理。经了解,县法制办提出撤销的处理意见是正确的,但由于上述因素无法办到,后只能采取在实际上保护了申请人的合法权益后,再由申请人撤回复议申请的方式处理。


     综上所述,行政复议机构缺乏相应的独立性,难以保证行政复议的质量和效率。


     二、行政复议程序过于行政化,难以保证依法办案


     行政复议机构在受理行政复议申请后,按照行政机关的办文程序,由办案人员审查后,拟定行政复议决定书,其报送审批程序过程:处(科)领导审批→单位分管的副主任审批→单位领导审批→政府分管秘书长审批→分管省长审批。在审批中,大多数领导都能依法作出决定。但在不少地方由于依法行政的观念不强,对一些违法的具体行政行为,行政复议机构拟定出予以撤销或变更的行政复议决定书,在报送行政复议机关领导审批过程中,一些被申请人以各种要求予以维持,从而使一些应当依法撤销或变更的案件予以维持,造成不良影响,也使公民、法人和其他组织丧失了对《行政复议法》的信任,影响了《行政复议法》的贯彻实施。


     据统计,《行政复议法》实施三年后,出现了与《行政复议条例》相同的现象,即前两年案件大量增加,随后很快就出现案件大幅度下降。1991年全省受理1279件,最高时1992年4743件,最低1997年1090件。然后逐年大幅度下降,到1998年行政复议案件仅1348件,比1992年下降73%。《行政复议法》实施后,2000年本省收到行政复议申请3680件,受理3083件;2001年全省收到行政复议申请4168件,受理3514件;分别上升13.2%、13.9%,行政复议案件全面大幅度上升,撤销、变更比例较大,而行政诉讼案件则大幅度下降。2002年行政复议案件开始下降,全省收到行政复议甲请3027件,受理2444件,分别下降27.4%、30.5%。是什么原因导致这种现象的出现,是否是通过前2年的行政复议工作,促进了执法机关及其所属部门的依法行政意识,规范了执法行为,使违法的行政行为得到了减少。如果是这样,将是一种良性反映,但实际上并不完全是这样。据调查,不少申请人是因为行政复议机关不能依法撤销违法的具体行政行为,认为政府机关“官官相护”,丧失了信心。另一个可以说明问题的情况是2002年向人民法院提起行政诉讼的案件上升,据统计,2000年全省行政诉讼案件1171件,2002年1334件,呈逐年上升之势。对此,行政复议机构及其复议人员无能为力。因为,按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定:下级服从上级和行政首长负责制,行政复议机构只能服从。个别地方甚至出现行政复议机构和行政复议人员坚持原则,机构被精简、合并,人员受到调离、处分等现象。


     上述情况说明,由于《行政复议法》将行政复议定性为行政机关的内部监督救济措施性质,导致行政复议办案的行政化,这种形式在实际工作中暴露出了上述弊端,难以做到公开、公正、公平。而在法国、德国、日本、美国、英国等发达国家均是采取设立行政法院或者普通法院内设行政法院体系等形式,适用司法形式审理。对此,我国已有先例,如《仲裁法》规定:仲裁实行一裁终局制度。裁决作出后,当事人就同一纠纷再申请仲裁或向人民法院起诉的,仲裁委员会或人民法院均不予受理。只对当事人提出证据证明裁决有下列情形之一的,可向仲裁委员会所在地的中级人民法院申请撤销:如没有仲裁协议、不属于仲裁协议等少数几种。之所以作出这样的规定,就在于仲裁是按照司法程序进行裁决活动。在国际上,凡按照司法程序进行的各种裁决,则能受到司法机关的尊重。综上所述,行政复议办案不应过于行政化,而应按照司法程序进行,以保证复议工作的开展。


     三、行政复议机构设置、行政复议人员、行政复议经费等方面存在的不足


     行政复议是我国的一项重要法律制度,是“三个代表”的重要体现,实现立党为公、执政为民的宗旨,保护公民、法人和其他组织的合法权益,对于促进经济发展,保持社会稳定等各个方面,都有着重大意义。具体承担行政复议工作的复议机构责任重大,但在保障行政复议机构办理行政复议案件所必备的条件则严重不足,影响了行政复议工作的开展。具体表现在以下几个方面:


     1、行政复议机构是县级以上人民政府及其所属工作部门的法制机构,而全国各级法制部门的设置没有统一的规定。一、政府系统方面:省、市、自治区政府法制办公室的设立,有的是正厅(局)级,有的是副厅(局)级;有的是政府的工作部门,有的是政府的内设机构。在市、州人民政府,有个别的是政府职能部门,大多数是政府的内设机构。在县(币、区)人民政府绝大多数由于县级政府的职能部门的数额限制,不少县级政府法制部门作为政府办公室内设的科、股。二、政府部门系统方面:省、币、自治区和币、州人民政府所属工作部门,所担负的行政复议任务较重,但绝大多数只设立了法规处、科,根本没有复议机构和专设行政复议人员。市、县级政府工作部门则基本没有专门的复议机构。笔者所在的行政复议应诉处,2000年收到行政复议申请61件,受理26件;2001年收到60件,受理30件;2002年收到28件,受理17件;2003年收到46件,受理15件,但仅有4人,不仅要办理大量本级人民政府受理的行政复议案件,同时还要承担指导下级复议工作、本级人民政府的应诉和涉法事务等工作,而省高级人民法院行政庭受理的案件,据统计:2000年省法院受理行政诉讼案件36件;2001年受理行政诉讼案件36件;2002年受理行政诉讼案件82件;2003年受理行政诉讼案件77件。从案件数量上看,案件数量大致差不多,但有法官20余人。在市、州一级设有复议科,一般只有2人;有的根本就没有机构;在县级政府不少地方甚至没有设立法制机构,也没有专职人员,对案件一般不予受理,有时必须受理的复议案件是临时指派人员办理。有时连必须两人办案的基本要求都达不到,加之办案人员缺乏相关法律知识,办案质量难以得到保证。


     2、行政复议人员的资格没有统一规定。目前,全国没有行政复议人员的资格标准、条件,导致行政复议人员的素质参差不齐,影响了行政复议工作的开展。同时,由于没有制定行政复议人员依法办案的保障制度,使一些依法办案的复议人员遭到打击报复,调离工作岗位等。


     3、行政复议经费、装备、交通工具等得不到保障,致使行政复议机构对一些事实不清、证据不足的案件,无力调查取证,勘验现场等,只能凭主观判断定案,难以保证行政复议案件的质量。《行政复议法》第二十二条规定,行政复议原则上采取书面审查的办法,而在行政复议工作中,除极个别属于双方对事实、证据无争议,只对适用法律及条文存在争议的外,绝大多数均是对事实、证据等实体问题存在争议,根本不可能仅进行书面审理就能作出复议决定。而由于有关部门认为行政复议工作只是坐在办公室就能办案,作出复议决定,从而对行政复议工作所必须的经费、装备、交通工具等得不到保障,给复议机构办案造成极大困难,对一些案件只能简单维持结案。这完全违背了《行政复议法》立法宗旨。保证行政复议机构办案的经费、装备、交通工具等,将是行政复议工作的必备条件。


     笔者曾经办理的一个案件能充分证明这一问题。一名被劳教委决定劳教三年的劳教人员,提出行政复议申请,称公安机关认定其寻衅滋事、伤害他人的罪名不能成立,伤害他人的不是他,并寄来了目击者的证人证言。而劳教委在答复书中,提供了证人证言,证明就是其伤害他人。由于双方均提供证人证言,书面审理已不可能。于是我们乘火车,再换乘汽车,再到乡下。通过到公安局调查取证,到看守所向申请人了解情况。最终查明:申请人家中只有母亲和一个哥,申请人原在县上的一个企业工作,企业倒闭后到外地打工,春节前夕回到家中,是一个勤劳、诚实的青年。对此当地群众和外出打工企业均有证明。而其哥则是一名不务正业,寻衅滋事之徒。当天,其哥纠集一伙人在乡场上寻衅滋事,用刀将一群众砍伤。公安机关在办案调查时,现场旁的一个杂货铺的店主说行凶的是某人,但由于当时分不清是弟弟还是哥哥,只看见是高的一个砍的。公安机关据此认定是申请人伤害他人,故报劳教三年。为了查清情况,我们直接到看守所核实,确认关押的是矮的一个。在调查中,不少群众反映:兄弟二人,弟弟是一个勤劳守法的人,哥哥则是寻衅滋事的不良之徒。经过调查后,在与公安局办案人员交换意见时,他们承认抓错了人,最后这个劳教决定被撤销,公安机关也依法给予了赔偿。但其母在此期间哭瞎了双眼,结交了8年的即将结婚的女朋友与其解除恋爱关系,给申请人造成了很大伤害。如果不深入实地调查,而简单维持,将会给申请人造成多么大的伤害,将会给当地老百姓造成什么样的影响。


     四、行政复议决定的可诉性将导致当事人的诉累,浪费国家的行政资源


     按照《行政诉讼法》的规定,当事人对行政复议机关作出的复议决定不服的,还可以向人民法院提起诉讼。申请人对行政复议决定维持的,可以向对原作出具体行政行为的行政机关提起行政诉讼,对撤销、变更的可以对行政复议机关提起行政诉讼。行政复议机关在受理了行政复议申请后,组织办案人员进行调查取证,开展了大量工作,在2个月或3个月内作出复议决定,但只要申请人及第三人有异议,均可向人民法院起诉。人民法院受理后又将进行调查取证、开庭审理,作出一审判决;如其中一方不服提起上诉,又打二审;终审判决后还可以申诉,申诉后还可以向人民检察院提起抗诉。这样一来,一个行政复议案件从复议机关作出复议决定,到最终由人民法院作出生效判决,时间长达一年以上。同时,由于行政复议机关作出的行政复议决定,申请人不服可以向人民法院起诉,人民法院还要再进行审查程序,那么行政复议所作的大量工作及人力、财力、物力都白白浪费了。同时,这样规定也给申请人造成诉累。提出这个问题,并不是说行政复议就不需要纳入司法监督,而是觉得能否设置一种更先进、经济、高效的模式。


     《行政复议法》所规定的行政复议机关办理行政复议案件带有准司法性质,而办理行政复议案件的法制部门又没有独立办案的职权,其表现出来的弊端即行政复议办案不是以准司法的程序办理,而是以行政机关办文的审批方式,层层审批,难以保证依法办案。同时,县级人民政府是办理复议案件最多的,而机构、人员、经费等得不到保障。虽然国务院关于贯彻实施《中华人民共和国行政复议法》的通知中要求县级以上各级政府和政府各部门要依法加强对行政复议活动的监督,避免“官官相护”,而实际执行中,监督工作很难落实。


     五、完善行政复议制度的设想


     为解决上述行政复议制度中存在的弊端和不足,保障《行政复议法》的实施,完善行政复议制度,提出以下设想:


     一、设立行政复议委员会制度。既在行政复议机关设立行政复议委员会,人数为单数。组成人员:行政复议机关的领导,行政复议机构的领导,行政复议工作人员,法学专家,技术专家,社会贤达等,行政复议机关领导任主任。行政复议具体办案人员在委员会上介绍案情,提供证据、依据和提出处理意见。再由委员进行询问、讨论等,最后由委员会实行票决,以多数票为准。对分歧较大的重大案件,可要求办案人员补充相关材料,提交下次委员会讨论。


     二、行政复议机构实行垂直或半垂直。一是参照海关、金融、外汇管理等部门,实行全国垂直。由上一级行政复议机构对下一级行政复议工作进行指导和监督,经费统一划拨,人员统一编制,车辆、装备统一配置。二是参照税务、技监、工商、国土等部门,实行省以下垂直。


     三、设立行政法院。对行政机关的具体行政行为进行监督,世界各国均有,只是方式及监督机关不一致。


     在大陆法系的法国、德国、日本设立行政法院体系,在美国、英国则是在普通法院内设行政法院体系。不论是法国、德国、日本设立行政法院的形式,还是美国、英国在法院体系设立专门的审理行政案件的法院,其共同点一是对行政案件的审理适用司法程序;二是通过司法审理形式;三是上级法院对下级法院进行监督。


     我国目前由行政机关作为复议机关,所属法制部门作为复议机构;再由人民法院对不服行政复议决定的起诉进行审查、判决。形成了上述的弊端,如能参照同是大陆法系的法国、德国、日本等方式,以现行行政复议机构为主体,将人民法院的行政庭合并组成行政法院,将会达到事半功倍的效果。