张 穹：在2007年度工交商事法制工作座谈会上的讲话
2008-10-01 23:23:08
张 穹：在2007年度工交商事法制工作座谈会上的讲话
国务院法制办公室副主任 张 穹
2007年11月23日
同志们：
今天，我们再次欢聚一堂，就新形势下如何进一步做好工交商事法制工作，沟通情况，交流心得，总结经验，探讨规律。从2004年起，我们每年召开这样一次会议，今年已经是第四届了，大家普遍反映效果不错，对做好工作发挥了指导和促进作用。借此机会，我对各部门2007年法制工作所取得的成绩表示热烈的祝贺！对各部门特别是在座各位长期以来对法制办工作的大力支持表示诚挚的谢意！
这次会议，恰逢具有重大历史意义的党的十七大胜利闭幕不久，全国上下都在认真学习十七大精神之机。党的十七大，为我们整个国家和社会的发展，描绘了远景，勾画了蓝图，指明了方向，对法制建设也提出了新的更高的要求。这次会议可以说是一次学习十七大的心得交流会。同时，今年也是本届政府任期的最后一年，五年来，政府法制工作取得了新的成绩和进展，有不少经验需要认真加以总结。在座的绝大多数都是长期共事的老朋友，和以往一样，今天的会议也是老朋友的聚会，希望大家敞开心扉，畅所欲言，在轻松愉快的气氛中，把这次座谈会开成既研究工作，又增进感情的成果丰硕的会议。
下面，我讲几点意见，和同志们一起交流、探讨。
一、二〇〇七年工交商事法制工作的成效和特点
2007年，工交商事法制工作可以说是成绩显著。截止目前，共完成行政法规10件，其中包括各方面广泛关注、社会影响比较大的《政府信息公开条例》、《生产安全事故报告和调查处理条例》、《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》等。《武器装备科研生产许可条例（草案）》、《对外承包工程条例（草案）》和《生猪屠宰管理条例（修订草案）》3部行政法规草案已经报国务院，等待常务会议审议。《外国企业和个人在中国境内设立合伙企业管理办法（草案）》、《旅行社管理条例（修正案草案）》、《武器装备质量管理条例（草案）》等3部行政法规草案已经办务会讨论通过，经进一步修改后可于近期报国务院。此外，《危险化学品安全管理条例》、《港口间海上旅客运输赔偿责任限额规定》两部行政法规修改的主要工作已经完成，正等待办务会讨论。
除法规审查工作外，其他各项工作也成效明显。目前已办结领导批示件、交办件等各类办件240多件，较好地发挥了参谋、顾问和助手的作用。同时，还成功地开展了2007年度中美法律交流，举办了2期《政府信息公开条例》培训班，取得了比较好的效果。
上述成绩的取得，是工交司全体同志辛勤努力的结果，也是各部门特别是在座同志倾力支持、密切配合的结果。回顾起来，2007年政府法制工作主要有以下几个特点：
（一）工作的领域不断拓宽，内容不断拓展
过去，政府法制工作的内容主要是搞制度建设，法制办曾经提出过“把99%的精力放在立法工作上”的要求。这与当时实际情况是相符的。近年来，政府法制工作的领域、工作内容大大地拓宽、拓展了，从以制度建设为主，转变为全面、深入、具体地参与我国社会主义民主法制建设的整体进程。比如，体现参谋、顾问和助手作用的工作越来越多，分量越来越重。领导关注的现实问题，国务院许多重大决策的作出、重大问题的处理，都要求法制办提出意见和建议。绝大部分具有联席会议性质的机构，法制办都作为成员单位，参与、配合工作，仅工交司联系的这类机构就有10多个。在推进依法行政方面，法制机构已经成为政府及其有关部门的重要依靠力量和主要抓手。在搞好制度建设的同时，法律法规的宣贯也成为重要工作内容。近两年来，每一部行政法规出台后，都要以答记者问等形式，在主要媒体上宣传，而且这项工作已经制度化。此外，立法后评估工作、政府间法律交流等工作也有声有色地开展起来。总之，政府法制工作的内容，既要办件，又要办事，还要办案；有宏观，有微观；有抽象，有具体，向全方位的方向转变。这种变化，不仅体现在法制办，各部门的法制机构也是如此。在座的同志一定有切身感受。
政府法制工作领域和内容的变化，是全面落实依法治国基本方略，加快建设法治政府的客观要求，标志着政府法制工作进入了一个新的历史阶段。这种变化，一方面是机遇，我们事业的前景更加广阔；同时也是挑战，需要我们在工作重心、工作作风、工作方法、工作机制等方面作出相应的调整，也对我们的工作能力和工作水平提出了新的要求。
（二）工作越来越直接触及深层次矛盾和问题，很多时候处于矛盾漩涡的中心甚至是“风口浪尖”
当前，改革进入攻坚阶段，面临诸多深层次矛盾和问题。社会主义市场经济体制初步建立，但影响发展的体制机制障碍依然存在；社会利益格局发生深刻变化，利益主体更趋多元，利益意识更趋强化，利益诉求更趋直接，利益关系更趋复杂，利益矛盾更趋尖锐，统筹兼顾各方面利益难度加大。特别是，随着依法治国方略的扎实贯彻，越来越需要通过立法途径，破解体制机制障碍和难题，平衡利益诉求和利益矛盾。因此，从一定意义上说，改革发展的深层次矛盾和问题，转化成了立法工作中的矛盾和问题。大家都有切身体会，这几年立法工作的难度不断加大，在很大程度上是因为我们面临的体制机制障碍以及错综复杂的利益关系。比如，邮政法修改中邮政专营范围的确定，邮政企业要求保障其邮政普遍服务能力；有关部门要求维护国家信息安全，减轻国家财政负担；民营快递企业要求保障其生存发展空间；外资企业要求市场准入；用户要求保障其对快递服务的选择权。矛盾和问题的焦点，各方面的目光，都集中在我们将作出什么样的抉择上。
政府法制工作这一特点，使我们从事这项工作的人备感压力，也是对我们智慧的极大考验。
（三）继续坚持制度创新和工作方法创新
创新，对于做好任何工作都很重要。对于政府法制工作来说，创新具有特殊重要的意义，而且是一种必需。这是政府法制工作的实践性和社会性所决定的。政府法制工作与党和国家工作的大局、全局密切相关，与整个社会发展进步紧密相联，党和国家各项事业以及整个社会发展进步中遇到的许多新情况新问题，我们在工作中都会遇到，并且需要从制度建设的角度作出回应，提出对策，这是我们的职责所在，任务所在。要担当起职责，完成好任务，没有一成不变的套路可循，只有不断地创新。特别是在我国工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展的形势下，只有不断创新，才能全面、准确地把握新形势下我国发展有哪些新要求，人民群众有哪些新期待，并在制度建设中予以体现和反映，这样才能与时俱进，制度建设才能有生命力，才能真正适应社会需要，得到人民群众的拥护。
创新，首先是制度创新。我们起草、审查的每一部法律、行政法规草案都要做到有“法魂”，有“法彩”。有“法魂”，是指法律、行政法规要确立行之有效的核心制度和措施；有“法彩”，是指每部法律、行政法规都要有特点、有针对性，力求有所创新、有所发展。工交司这几年在制度创新上下了一番功夫。比如，为了增强法律责任的针对性和有效性，设计了对生产经营单位负责人按照其上一年年收入一定比例处以罚款的制度，这在有关法律责任的设定中是第一次；再如，对不宜实行审批制度，但又确实需要规范准入条件的行业，规定严格的条件，对不具备条件从事相关活动的予以处罚，这样既不影响当事人的经营权限，又规范了市场准入条件，等等，这些都是坚持制度创新的成果。
创新，也包括工作方式、工作方法的创新。没有好的工作方式、工作方法，也做不到制度创新。工交司在这方面也作了不少探索。比如，对有分歧的重大问题，注意审时度势，在慎重研究的基础上及时提出建议报领导决策，避免久拖不决；在协调工作中，坚持实事求是，因时、因事而宜，因项目、因部门而宜，分别采用不同的协调方式；在法规审查和领导交办件办理中，采用了统计测算、问卷调查等方法，掌握第一手材料，并进行定量分析，取得了比较好的效果。
（四）政府法制工作是一项必须全身心投入的工作
我过去讲过，搞立法工作，是在“字里行间爬行，标点符号中摸索”。实际上这只是一个形象的说法，政府法制工作的艰辛何止于此！
政府法制工作是一项必须全身心投入的工作，是因为这项工作容不得浅尝辄止、不求甚解，也容不得敷衍塞责、得过且过。每一个参与这项工作的人，不管处于哪个岗位、哪个层次，承办人也好，处长、司长、部门领导也好，都需要扑下身子，沉下心思，全身心投入其中，没有当“二传手”的机会，更没有做“甩手掌柜”的可能。这是政府法制工作的性质和特点所决定的。这项工作要求我们全面而不是片面地、深入而不是肤浅地、具体而不是一般地了解情况，研究问题，提出方案；要求我们严谨、细致地把握机制、制度的设计，把握具体条文的表述，把握每一个文字和标点符号；要求我们有耐心，有韧劲，在错综复杂的关系中协调矛盾，平衡利益。这样的工作要求，如果不全身心地投入，不要说做好，连最起码的称职都做不到。
全身心的投入，决定了我们的工作必然是辛苦的，是需要奉献的。也正是这种全身心的投入，使我们可以心无旁骛,生活得更纯粹一些，更加自觉地把政府法制工作不仅仅当成一种职业，而且当作事业来干，并从中体会到乐趣，感受到价值。
二、以十七大精神为指导，进一步做好政府法制工作
学习十七大，是当前首要的政治任务。十七大报告对于进一步做好政府法制工作，有全面而重要的指导意义，我们要认真学习，深刻领会，正确把握，并在今后的工作中自觉贯彻落实。结合自己的学习体会，我谈几方面的认识。
（一）准确把握十七大对立法工作的基本论断和要求
十七大报告对民主法制建设有很多论述。其中，关于立法工作的基本论断和要求，主要有两句话：一是中国特色社会主义法律体系基本形成；二是要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。
中国特色社会主义法律体系基本形成，是对改革开放以来全部立法工作成果的一个基本判断；坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系，则是对今后立法工作的总体要求。这意味着，我们国家经济、社会生活各个领域已经基本上有法可依，“法律空白”、“立法饥渴”已经成为历史。在这种情况下，政府立法工作不再是简单地“加快”的问题，而是在新的更高的起点上，以从容的心态、冷静的头脑，有意识地从总体上把握和掌控政府立法工作的进程、进度，更加注重立法质量的提高，更加注重法律体系的和谐。对每一个新的立法项目，都要放在整个法律体系中，按照是否真正有利于完善法律体系的标准去考量。
完善中国特色社会主义法律体系，要求我们在抓紧制定新的法律、法规的同时，用更多的精力去“回头看”。不仅要看哪些具体立法项目需要根据新的形势予以修改或者废止，更重要的是按照统筹考虑的原则，从整体上对现行立法进行评估、审视，研究立法项目之间的关系是否合理、顺畅，是否需要进行必要的整合。各部门可以首先从本行业、本领域、本系统的现行立法入手。比如，利用外资领域、安全生产领域，过去制定的法律、行政法规、规章都比较多，就很有必要进行这样的回顾研究。这对于完善中国特色社会主义法律体系，是一个实实在在的步骤。
（二）制度建设必须立足社会主义初级阶段这个最大的实际
立足社会主义初级阶段这个最大的实际，就是要牢记社会主义初级阶段基本国情，提高想问题、办事情决不可脱离实际的自觉性，这是深入贯彻落实科学发展观的基本要求，具有很强的现实针对性。特别是在我国经济社会发展较快，综合国力大大增强，人民生活水平明显提高的情况下，强调这一点尤其必要。这一要求也是做好制度建设工作的重要前提。很多情况下，我们搞制度建设所要解决的问题，和其他国家有很大不同甚至完全不同。比如，我们制定生猪屠宰管理条例，主要是解决私屠滥宰和注水肉、黑心肉等问题，而发达国家基本上不存在这些问题，其相关立法虽然也以保障动物产品安全为目标，但主要是解决技术标准和操作规程等问题。再比如，是否设立传销罪的问题，关键不是现行法律有关规定能不能适用于传销活动，而是在我国传销活动猖獗，制止、打击难度很大的情况下,现行有关规定能不能便捷、有效地适用，满足打击传销活动的现实需要。因此，我们的制度建设主要应当是“回应型”的，实践中存在什么问题就解决什么问题，什么措施合理、有效就采取什么措施；制度建设要借鉴国际经验，但首先是立足于我国国情，不盲从，不迷信。
牢记社会主义初级阶段基本国情，还要求我们把长远性、根本性的制度建设与解决现实问题的政策、策略有机地结合起来。制度建设要体现长远方向，又要照顾现实情况。长远性、根本性的制度建设很重要，是治本之策；解决现实问题的政策、策略甚至权宜之计也很重要，而且往往不可缺少。比如，生猪屠宰管理条例修改中，我们在坚持生猪定点屠宰制度的同时，对偏远和交通不便的农村地区生猪屠宰，规定由各省市自行制定管理办法，就是在充分考虑我国现阶段国情的基础上作出的选择。
（三）制度建设必须坚持以人为本
以人为本，是科学发展观的核心。实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，是党和国家一切工作的出发点和落脚点，也是制度建设工作必须始终遵循的基本准则。近年来，工交商事领域的制度建设较好体现了这一基本准则的要求。比如，为了维护人民群众生命和财产安全，始终把有关安全生产的立法项目作为工作重点。2000年以来，几乎每年的一类项目中都有安全生产方面的项目。再如，根据社会经济发展以及人民群众生活水平提高的实际情况，相继修改了民航、铁路旅客人身伤亡赔偿的有关规定，较大幅度提高了赔偿限额。港口间旅客运输人身伤亡赔偿规定也即将修改。这些都体现了对人的价值的尊重，是得民心，顺民意的举措。
就工交商事领域的制度建设而言，坚持以人为本，今后除继续加强安全生产立法外，要更加重视有关产品质量安全的制度建设，保障人民生命安全、身体健康和其他合法权益；要更加重视市场体系建设方面的制度建设，创造公平的市场准入环境，发挥人民群众的首创精神。在制度设计和程序规范上，要进一步体现利民、便民和人性化的要求，提高公共服务的质量和效率，减少社会管理给群众带来的成本和负担，使我们的制度建设工作真正成为人民群众的内在需求。
（四）制度建设必须自觉地为促进社会和谐服务
社会和谐是中国特色社会主义的本质属性，构建社会主义和谐社会，是贯穿中国特色社会主义事业全过程的长期历史任务。制度建设必须自觉为实现这一历史任务服务。
制度建设为促进社会和谐服务，体现在工交商事领域，就是要更加注重规范市场行为、维护社会诚信、防止商业欺诈等方面的制度建设，创造和维护放心的市场环境、安心的生活环境。制度建设要化解矛盾而不能制造矛盾，并避免在解决现有矛盾和问题的同时带来新的矛盾和问题。制度建设要最大限度地体现社会公平正义。
（五）制度建设必须进一步完善信息和智力支持系统
制度建设是一项全局性、综合性的工作，涉及各个方面、各个行业和领域。搞好制度建设，仅靠我们专职工作人员是不够的，必须按照十七大的要求，推进科学立法、民主立法，完善信息和智力支持系统，集中各方面的智慧。这就要求我们要进一步扩大公众参与程度，探索更为直接、更为便捷、更为有效的公开听取社会各方面意见的途径、方法和渠道。
要进一步充分发挥专家学者的作用，为制度建设提供有力的智力支持。要建立专家库，在法学、经济学、社会学以及相关技术领域，选定一批有真才实学和独立见解、公道正派、敢于发表意见的专家入选专家库，并安排专人经常与专家保持联系和沟通，使发挥专家的作用成为工作中的一种常态。
三、关于政府立法工作中的几个具体问题
前面谈的是比较宏观的问题，利用这个机会，我想针对政府立法工作存在的一些具体问题，谈几点意见、想法和要求。
（一）关于立法项目的提出
主要再强调两点：
1、坚持审慎原则。立法项目的提出，总体上还是要强调审慎的原则，这是科学立法的内在要求。在各方面立法积极性比较高的情况下，这一点要始终强调。立法是国家意志对社会生活的积极干预，具有普遍适用性、规范性和强制性的特点，其影响是全局性、长远性的。而且，无论是立法过程本身，还是法律的实施，都要耗费公共资源。因此，立法权的启动必须慎而又慎。
强调审慎原则，实践中要做到“三个避免”：
一是避免陷入立法万能的误区。重视立法，但不能事事诉诸立法。法不是万能的，要避免法律对社会的过度干预。不能一遇到问题就说立法不完善，必须要研究清楚，问题是不是客观的、普遍存在的并且反复出现的，问题本身的性质是不是适宜用立法解决，现行立法能不能解决，是立法原因还是执法问题，是不是属于政策问题或者工作问题，等等。
二是避免攀比心理。这些年，有的部门提出的立法项目多一些，有的部门相对少一些，这是正常现象。国务院各部门提出立法项目，都是全局工作的一部分，都是按照党中央、国务院的总体工作部署，本着区分轻重缓急，确保重点、兼顾一般的原则确定的。因此，部门间应避免攀比，而应根据实际需要，科学合理地提出立法项目建议。
三是避免按照部门内部机构设置提出立法项目。部门内部各个司局分别承担不同的职责，但是立法项目的提出要统筹考虑，不能不考虑实际需要，在司局之间搞平衡，甚至以内部机构设置为基础来提出立法项目，这种情况是要坚决避免的。
2、进一步发扬民主。民主立法，不仅要在法律法规草案起草和审查过程中扩大公众参与，而且要体现、落实在立法项目的提出过程中，要将公众参与立法的切入点前移。从某种意义上，这一点更为重要。建议今后各部门对拟提出的立法项目，要征求其他有关部门、管理对象、专家学者以及社会公众等各方面的意见。这样一是有利于对立法项目统一整合；二是可以让各方面评判、检验，社会生活是否真的有某种立法需求，确实将立法项目的提出建立在群众认可、实践需要的基础上。
从法制办的角度，今后在拟订国务院年度立法工作计划时，要进一步从严掌握。原则上，没有稿子的项目将不考虑列入立法计划，包括二档项目。确实需要而又没有完成起草的项目，一定要在二季度以前提出送审稿。请大家对此引起注意。
（二）关于送审稿的起草和报送
1、起草送审稿，要努力做到立良法。何谓良法，标准有很多，关键是以下几条：
一是，要反映人民的意志。要按照总书记提出的“认认真真查民情、诚诚恳恳听民意，实实在在保民富，兢兢业业保民安”的要求，做到出台的法律法规不扰民、不损民，合民意，顺民心。特别是要最大限度的发挥市场机制的作用，减少行政干预，给人民群众创造宽松、自由、安居乐业的环境，做到“以百姓的心为先”。
二是，坚持人民利益为重，国家利益至上的原则。这是解决矛盾、协调分歧的最高原则。要树立市场、技术、资源三大竞争要素的观念。立法要在整体上符合改革精神、有利于扩大开放的基础上，把是否有利于市场发展，是否有利于技术进步和创新，是否有利于资源优化配置作为立良法的标准。
三是，维护党的利益，及时、准确、有效的把党的方针、政策制度化、规范化，把符合党的方针、政策，维护党的利益作为立良法的基本原则。
2、报送送审稿，相关材料要完备。去年的会上，我曾讲过，送审稿有几个“不能报”的情况，包括重大分歧意见未协调一致不能报，等等。这些都是立法法、行政法规制定程序条例有明文规定的。今天，我再延伸一下，从正面提出报送送审稿时需要同时报送的有关材料，目的还是为了保证送审稿的质量，便于此后的审查修改工作。
一是征求意见情况汇总材料。汇总材料要充分、详实、全面。特别是向社会公开征求意见的，要将正反各方面的意见全面、如实地反映。对于部门意见，还要附送其书面意见的复印件。
二是专家论证报告或者专家座谈会情况报告。今后报送法规草案送审稿，原则上要附送专家论证报告或者专家论证会情况报告。特别是专业性、技术性别较强，或者法律关系比较复杂的，必须附送有关技术或者法律专家的意见。起草过程中召开企业或者其他方面参加的座谈会、听证会的，还应当将有关会议情况一并报送。
三是重大分歧问题协调情况材料。对于部门间有重大分歧的问题，送审稿起草过程中一定要协调，力争取得一致；实在难以取得一致，又迫切需要的项目，要报送有关重大分歧问题协调情况的材料，包括分歧点是什么，各方面的意见是什么，协调的主要过程，等等。
报送上述几方面的材料，今后要成为一项制度。请各部门及时主动报送。工交司要加强督促。
（三）关于审查修改过程中的配合、协作
在审查、修改送审稿的过程中，法制办与各部门之间、各部门相互之间的配合、协作至关重要，这方面多次讲过。针对工作中存在的一些具体问题，再强调几点：
1、反馈意见一定要及时。对法制办征求意见的法规草案，各部门是大力支持、配合的，绝大多数都能如期反馈意见。但也存在回复意见不够及时甚至拖的时间较长的情况，影响了整个审查修改工作的进展。法制办对于其他单位征求意见的各种办件，明确要求在规定的时限内完成，今后还将进一步严格要求。在此也拜托各部门，今后工作抓得再紧一些。
2、改变意见要慎重。部门对法规草案提出意见，不管具体由哪个司、哪个处、哪个人承办，都是代表本部门的意见，是非常严肃的事情。工作中有时会有这样一种情况，有的部门对同一个问题，前后所提意见不一致。这当然不排除认识发生变化的情况，但有时只是因为承办司局或者承办人变了，意见也就变了，这就不够严肃。今后，法制办征求意见时，要附上前一次有关部门提出的意见，并对采纳或者不采纳的情况作出说明。有关部门在主要问题上前后意见不一致的，也要专门做出说明。在这方面，还请法规司的同志认真把好关。
3、协调中要进一步增强全局意识。近年来，政府立法中一个突出的现象是，几乎所有的项目都需要协调，协调的难度越来越大，有的项目甚至80%以上的精力花在了协调上。因此，立法协调虽然是老问题，但常讲常新。
去年的会上我讲过，部门在立法协调中应当互相理解、互相配合、互相妥协。其实，这几点归根到底，还是要进一步增强全局意识。各部门工作都是国务院总体工作的组成部分。同时，一项工作也往往涉及多个部门职能。各部门职能不同，但总体目标是一致的，都应当围绕党中央、国务院的总体工作部署，从国家和人民的整体利益、根本利益出发，而不能把立法当作“立门户”、“占山头”、“跑马圈地”的机会。这就是全局意识。全局意识强了，站得就会更高，视野就会更宽阔，就会多一些理解、配合、妥协，少一些偏狭、固执、较劲，就没有什么不可以商量、不能解决的问题，立法工作的难度和成本就会降低，效率就会提高。
增强全局意识，这里再强调两点：
要有建设性的态度。建设性的态度，就是以消除分歧、求同存异、解决问题为出发点，而不是针锋相对，完全对立，甚至对于对方的意见一概无原则地反对。各方都有建设性的态度，是做好立法协调的前提条件。
不纠缠枝节问题。原则问题当然要坚持。对枝节问题不纠缠，也是全局意识的表现。不少时候，分歧的问题并不是原则问题，如果一再坚持，不仅没有实际意义，还给工作造成障碍，实际上是全局意识不强的表现。
为了今后更好地做好立法协调工作，我在这里拜托各部门法规司，特别是在座各位发挥更为积极、主动的作用。很多时候，由法规司出面，在内部作业务司局的工作，效果会更好，更容易取得一致。法规司作为部门内部的法制机构，属于综合性机构，对本部门的立法工作负有统筹、协调之责，其地位、职责在《规章制定程序条例》中有明确规定，做协调工作是履行法定职责，大家要理直气壮。
同志们，共同的事业使我们走到一起。这项事业需要我们干实事、干凡事、干新事、干好事，要求我们有专业、有境界、有原则、有策略。这项事业清苦而崇高,平凡而伟大。这项事业是蓬勃发展、充满希望的“朝阳事业”。让我们一如继往地互相支持，互相配合，互相协调，为开创政府法制工作的新局面而不懈地共同努力！
我就讲到这里，请同志们批评指正。
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