屈建民：在全省依法行政工作会议上的报告
（2008年1月22日）
同志们:
国务院《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）颁布以来，省委、省政府紧紧围绕《纲要》确定的“十年建设法治政府”的目标，以科学发展观为统领，在完善行政管理体制机制、提高行政管理效率和水平、规范行政行为等方面狠下功夫，努力营造适应海南经济社会发展的良好法制环境，取得了明显成效。
推进依法行政是一个渐进发展的过程，是一项需要与时俱进、不断改革前行的事业。新的时代赋予了依法行政工作新的内涵和新的任务。不久前胜利闭幕的党的十七大明确将“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”作为发展社会主义民主政治的重要目标，充分表明了党中央把依法行政落到实处的决心，为我们今后推进依法行政，建设法治政府指明了前进道路，也对我们下一阶段的工作提出了更高更严的要求。为贯彻落实好党的十七大和全国市县政府依法行政工作会议的精神，省政府决定召开这次全省依法行政工作会议。这次会议的主要议题是：传达贯彻国务院全国市县政府依法行政工作会议精神，总结本届政府组成以来我省加强政府法制建设、全面推进依法行政的基本情况和经验，分析存在的主要问题，部署今后一个时期我省进一步贯彻实施《纲要》、加快建设法治政府进程的新目标和新任务。在今天的会议上，省委常委、常务副省长方晓宇同志将要作重要讲话，我们要认真学习，深刻领会，坚决贯彻执行。下面，我首先传达全国市县政府依法行政工作会议的主要精神，随后就我省政府依法行政工作的有关情况向大家作简要汇报。
一、全国市县政府依法行政工作会议的主要精神
2007年7月23日至24日，国务院在山东济南召开了全国市县政府依法行政工作会议，全面总结了本届政府组成以来推进依法行政的成效和经验，认真分析了市县两级政府依法行政工作中存在的突出问题，研究部署新形势下推进市县政府依法行政的主要任务。国务委员兼国务院秘书长华建敏同志作了重要讲话，国务院法制办公室主任曹康泰同志作了总结发言。我省的海口市和万宁市还向大会提交了书面交流材料。
（一）会议回顾总结了本届政府组成以来依法行政工作的基本情况
会议指出，党的十六大以来，党中央、国务院高度重视社会主义民主法制建设，对落实依法治国基本方略、推进依法行政作出了一系列重要部署。国务院《全面推进依法行政实施纲要》颁布实施以来，全面推进依法行政工作取得了全面进展。一是政府立法工作进一步加强，立法质量不断提高。二是行政执法体制逐步理顺，执法行为进一步规范。相对集中行政处罚权工作和综合行政执法试点工作不断拓展。三是行政复议工作不断强化，行政复议制度在化解行政争议，纠正违法、不当的行政行为，维护公民、法人和其他组织的合法权益，促进社会和谐等方面发挥了积极作用。四是规范性文件监督管理制度初步形成，文件合法性、有效性逐步提高。五是行政决策机制逐步完善，决策的科学性、民主性进一步增强。六是行政审批项目进一步减少，行政管理方式不断创新。
回顾近五年来的依法行政工作，华建敏同志谈了五点体会：一是必须始终坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一；二是必须始终坚持把实现并维护最广大人民群众的根本利益作为出发点和落脚点；三是必须始终坚持以落实科学发展观为统领；四是必须始终坚持改革创新；五是必须始终坚持以依法治国方略和建设法治政府为目标。“五个必须始终坚持”，是我们在推进依法行政工作中积累的宝贵经验，必须长期坚持，并在实践中不断丰富和完善。
在肯定成绩、总结经验的同时，会议也指出推进依法行政工作还存在一些不容忽视的问题。一是经济社会发展中迫切需要的一些法规、规章尚未出台，特别是社会发展领域的立法相对滞后，一些已出台的法规、规章针对性和操作性不强。二是推进依法行政工作进展不平衡，工作力度有自上而下逐级递减的趋势，一些行政机关工作机制不够完善，责任不够明确。三是一些地方和领域重复执法、交叉执法、多头执法、执法力量分散的现象仍然存在，有法不依、执法不严、违法不究的问题仍然比较突出，侵害人民群众合法权益的行为时有发生。四是一些行政机关工作人员依法办事的意识淡薄，能力和水平还有待提高。特别是一些领导干部把依法行政与发展经济对立起来，一谈经济发展，就不顾法律约束、擅闯法律“禁区”。
（二）会议加深了对推进市县政府依法行政的重大意义的认识
会议认为，当前我国社会主义现代化建设进入了一个新的历史时期，既面临前所未有的发展机遇，也遇到一些深层次的矛盾和问题。在这样的形势下，厉行法治，建设法治国家、法治政府、法治社会，是时代的要求，是人民的要求，也是党和政府加强自身建设、提高执政能力的要求。依法行政重心在基层、难点也在基层。市县两级政府是我国政权体系中的基础部分，处在政府工作的第一线，承担着经济、政治、文化、社会等各方面的管理职责，直面广大人民群众，直面各种利益关系和社会矛盾。市县政府能否做到依法行政事关重大。
当前，市县政府面临的改革和发展任务越来越繁重，面临的矛盾和问题越来越复杂，这也越发要求市县政府必须依法行政。通过依法行政，切实加强自身改革和建设，全面提高行政管理水平，增强执行力和公信力，进一步转变职能，增强社会管理和公共服务的能力，更好地履行宪法和法律赋予的职责，解决好人民群众反应强烈的问题，防止和减少行政权力的缺失或滥用以及腐败现象的发生，促进政风的进一步好转。
（三）会议明确了推进市县政府依法行政需要着力抓好的几项工作
会议要求，市县政府要结合自身特点和实际，进一步加大推进依法行政的力度，努力实现新突破，取得新进展。重点从以下六个方面入手：一是完善行政决策机制，进一步增强行政决策的科学性、民主性。二是加强监督管理，确保规范性文件合法有效。三是规范和监督行政执法行为，确保法律制度的全面正确实施。四是进一步转变政府职能，创新管理方式。要认真贯彻行政许可法，进一步减少和规范行政许可事项，坚决杜绝各种变相许可行为。各市县政府要按照“有所为有所不为”的要求，切实把政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来。五是加强宣传教育，全面提高公务员队伍的法律素质。各市县政府要高度重视公务员法律素质的培养，建立健全公务员学法用法的制度和机制，强化培训、考核和督查，大力提高公务员特别是领导干部依法行政的意识和能力，努力造就一批具有现代法治意识的管理者、领导者。六是切实做好实施政府信息公开条例的各项准备工作。政府信息公开条例将于2008年5月1日起正式施行。各市县政府要高度重视，认真做好实施前的各项准备工作。
（四）会议就抓好推进市县政府依法行政工作的落实，提出几点要求
一是要带头依法行政。各省级政府要切实把依法行政作为政府运作的基本准则，带头依法决策、依法发布决定和命令、依法履行职责、依法解决矛盾和问题，并大力支持市县政府依法行政，切实为市县政府树立榜样。二是要加强督促指导。对依法行政工作比较落后的市县，要重点督导，加大推动力度。要加强监督检查，对推进不力、违法行政问题突出的市县，要予以通报，并追究有关领导的责任；对推进依法行政工作成绩突出的市县，要予以表彰和奖励。三是市县政府要精心组织，狠抓落实。各市县政府要把推进依法行政工作摆上重要位置，列入重要议事日程。主要负责同志作为第一责任人要亲自抓，主管政府法制工作的领导要具体抓，其他领导要在分管范围内协助抓。建立健全主要负责同志任组长的推进依法行政工作领导机构，加强组织领导、综合协调和监督指导，定期研究部署工作，及时协调解决遇到的困难和问题。四是进一步加强政府法制机构建设。各市县政府要采取有效措施，切实加强政府法制机构建设，保证机构设置、人员配备与工作任务相适应。要逐步在乡镇和街道办事处配备专职或兼职政府法制工作人员。要加大政府法制干部的培养、教育、使用和交流力度，要按照中办、国办《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》的有关要求，注重选拔政治素质高、业务能力强并具有法律工作经历或者法律教育背景的干部进入市县政府和政府部门领导班子。
二、我省依法行政工作的主要成效
省委、省政府历来高度重视依法行政工作，特别是本届政府组成以来，一直把依法行政工作作为一项重大工作来抓。在省委、省政府的正确领导下，在全省各级政府的共同努力下，我省依法行政工作不断深入，依法行政的理念渐入人心，各级领导干部和政府工作人员的法律意识和法律观念不断增强，依法管理经济和社会事务、依法协调解决社会矛盾、化解行政纠纷的能力和水平不断提高，依法行政与经济社会发展相互促进、相互协调。过去的五年，是经济社会取得快速发展的五年，同时也是推进依法行政工作成效显著的五年。
（一）积极推进立法工作机制创新，立法的科学化、民主化水平不断提高
省政府的立法工作按照立法决策与改革决策相统一，立法进程与改革进程相适应的要求，突出重点、统筹兼顾，在围绕加强经济调节、市场监管方面立法的同时，高度重视社会管理、公共服务方面的立法。不断调整立法思路，注重结合海南实际，立法解决海南经济社会发展中的突出问题，促进海南经济社会协调发展。五年来共向省人大常委会提交法规议案44件，制定或修改省政府规章37件。
同时，省政府将依法制定规则、提高立法质量作为建立法治政府的“治本”之策，不断创新和完善立法体制，促进立法质量的提高。
我们建立了立法听证制度和网上公开征求立法意见制度，使立法工作贴近实际、体现民意。近年来，我们选择了出租汽车管理、电动自行车登记管理等社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的问题，数次公开举行了立法听证会，推进了立法民主化、公开化，较好的保护了公民、法人和其他组织的合法权益，取得了良好的社会效果。同时，我们先后将海南省车船税实施办法、海南省城镇土地使用税实施办法、海南省出租汽车管理办法等7件地方法规和政府规章草案通过报纸、网络公开征求社会公众的意见，拓宽了公众参与立法的渠道。
我们建立了立法成本效益分析制度，提高了立法的科学性。2006年，在起草《海南省限制生产、运输、销售、储存和使用一次性塑料包装袋、购物袋及塑料餐具管理规定》时，鉴于该项目对生态省建设及社会发展有着重大影响，省政府对有关“白色污染”的问题进行了充分调研，在召开立法听证会的基础上，从立法成本、执法成本、社会成本及立法效益等方面对该项目进行了立法效益评估，提出四套方案，确定了该项目的基本趋向与思路。
我们开展了立法后评估，增强了立法的有效性。2006年，对《海南省旅游条例》进行立法后评估，通过从法规合法性、法规中设定措施的可操作性、法规预期目标的实现及其实现的程度、法规中设定的法律责任是否适当等方面进行全面评估，及时跟踪实施效果，并分析、总结制度设计本身及因环境改变引起的相关问题，在增强立法实效的同时，准确把握修订时机。
我们加强了立法调查研究，增强了立法的针对性。在起草《海南省无规定动物疫病区管理条例》和《海南省土地征收补偿安置管理办法》等法规、规章草案的过程中，积极开展调查研究，组织论证，掌握大量第一手资料，使立法草案更好地体现现实的需要，解决社会关注的焦点问题，反映人民群众的意愿。
（二） 政府首席法律顾问制度作用得到充分发挥
2005年，省政府首席法律顾问建立以来，积极替省政府“打理法律事务”。几年来，省政府首席法律顾问办公室经省政府授权，先后参与重大事项谈判40多次，代理省政府出庭应诉60多次，对140多件省政府规章和规范性文件进行附署，对包括《海南港航控股有限公司章程》、《海南港航控股有限公司关于债权置换股权的协议书》，《国家发展银行与我省全面战略合作协议》、《博鳌特别规划区（琼海区）开发建设合同》、《神州半岛本岛区域内土地取得相关费用补充协议2》、《海南钢铁公司改制重组总体方案及框架协议》、《海南省政府与清华大学全面合作协议》等100多件涉及金融合作、人才引进、项目开发、债权债务等广泛领域的重要协议、合同进行了审查把关。
首席法律顾问办公室还妥善处理了大量省政府涉诉案件。2004年，两艘外籍船舶在广州海域发生碰撞，发生燃油泄漏，使我省北部近70公里海域遭受大面积油污侵袭。省政府首席法律顾问代表省政府向广州海事法院提起的涉外海事诉讼案件，达成庭外和解协议，我省获得85万美元海事损害补偿款，通过法律手段有效地维护了我省及受灾渔民的合法权益，开创了我省政府通过法律途径依法维护自身合法权益的先河。省政府首席法律顾问还代表省政府到大连中级法院出庭应诉，解决海南金岛集团公司与大连工会会馆借款纠纷；协调海口市公安局立案查处琼苑宾馆原承包人对外虚假担保，并与山西省太原市中级法院协调解除查封事宜；协调临高县政府处理原和邦项目用地问题；与省外人民法院、海南高级人民法院协调处理大量土地等财产查封事宜；督促协调处理了涉全省行政机关债务问题等等。
我们还大力推进市县政府建立政府法律顾问制度。目前全省大多数市县都建立了以规范政府行为、参与行政管理、处理法律事务为核心的政府法律顾问制度，为重大政府决策和社会经济管理事务中涉及的法律问题提供专业的法律意见和建议。例如：海口市参照省政府首席法律顾问制度，建立了市政府首席法律顾问制度，成立了市首席法律顾问办公室，聘请法制局局长为市政府首席法律顾问；保亭县、昌江县、五指山市聘请了律师事务所的律师担任政府常年法律顾问；临高县和东方市聘请法律专家学者担任政府法律顾问为政府决策提供参考。
（三）行政行为的监督进一步强化
一是规范性文件备案审查制度不断完善。2005年省政府第188号令颁布以来，各市县政府按照省政府建立“三级政府、两级备案”的规范性文件制定和备案登记的工作机制要求，不断完善规范性文件制定和备案登记工作制度。市县政府法制机构加强了对市县级政府规范性文件的前置法核，切实做到有件必审、有件必备、有错必究。我们重点抓了海口市和万宁市两个全国规范性文件备案审查工作示范点的工作，以“点”带“面”，推进各市县政府规范性文件备案审查工作。在各市县政府的积极努力下，我省三级政府两级备案的规范性文件备案登记体系已初步形成，两年来，经省政府备案登记的规范性文件数量达1360余件，各市、县、自治县本级政府备案登记的规范性文件数量达750余件，我省各市县政府抽象行政行为得到有效监督。二是行政复议监督制度不断健全，行政复议的纠错功能有效发挥。各市县政府认真贯彻《中华人民共和国行政复议法》、《中共中央办公厅国务院办公厅关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》(中办发〔2006〕27号)，坚持“复议为民”，进一步规范复议程序，探索符合行政复议工作特点的机制和方法，积极受理行政复议申请，发挥行政复议的监督纠错功能。2003年至2007年，受理审理的省政府行政案件数量达1023件，其中案件维持率为63.5%、撤销率为15.8%、终止结案比率为13.9%，有效发挥了行政复议的纠错功能，群众利益得到充分保障。三是行政责任问责制度普遍建立。各市县政府在省政府发布的《海南省行政首长问责暂行规定》基础上，结合实际，积极建立行政责任问责制度，目前，全省已有16个市县政府建立了政府决策责任追究制度。2004年下半年，万宁市在开展取缔非法采钛活动中，对开展取缔非法采钛工作不力的东澳镇委书记和山根镇大石岭村党支部书记进行了问责，对有关责任人员也依法进行了处理。各市县政府问责制度的建立，将行政权力与责任紧密挂钩，把有权必有责，用权受监督，违法要追究的原则要求落到了实处。
（四）积极推进行政管理体制改革，政府职能进一步转变
一是行政审批改革进一步深化，政务服务效率有效提高。自2001年12月19日澄迈县率先在全省成立行政审批中心和投资服务中心以来，在省政府的大力推进下，各市县以高效、便民为出发点，积极探索适应海南市场经济发展要求的行政许可方式。海口、琼海、万宁、澄迈等十多个市县设立了行政审批服务中心，在简化行政审批环节、提高行政审批效率、改进机关作风，强化政府服务职能，优化投资环境等方面进行了积极的探索。例如：万宁市行政服务中心实行“统一受理，两个分离”运行模式，对凡是进入中心受理的项目，每一位受理员都可以受理，原单位不向中心派驻受理业务人员，实行中心绕着社会转，部门绕着中心转，统一收发，统一收费，实行申办人与审批人分离、审批权与监督权分离。既极大地方便了群众、优化了内部运转、提高了行政效能，又促进了廉政建设，预防了腐败现象的发生。目前，各市县行政审批基本实现由无限时审批向承诺限时办结转变，由分散、多层次、多环节审批向集中、一地一次审批转变，有效扼制政府权力部门化、部门权力利益化、部门利益个人化、个人利益商品化的倾向，使行政审批逐步走向制度化、规范化和法制化。二是行政执法体制改革不断推进，行政执法行为得到规范。执法责任制稳步推行，执法主体和人员管理制度日趋完善。为了切实解决行政执法人员有法不依、执法不严、违法不究的问题，各市县政府通过依法界定执法岗位，细化执法标准，规范执法程序，确定执法责任，加强了对行政执法机关和人员行使权力、履行指责情况的监督和检查。各级政府还依法定期清理、确认并向社会公告行政执法主体，对实施行政处罚的主体和实施行政许可的主体予以公布。同时，各市县政府不断健全和加强对行政执法人员的资格管理。目前，各市县政府接受培训的行政执法人员已达15000名，全省18个市县政府都已建立了行政执法人员资格制度和行政执法人员考试录用制度。市县相对集中处罚权试点工作取得了阶段性进展。为了贯彻《纲要》提出的建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的执法责任机制的目标，有效解决市县政府及其相关部门行政执法中的多头管理、多层执法、重复管理带来的扰民和行政效能低下的问题，我们通过开展相对集中处罚权和推行城市综合行政执法试点工作来改善行政执法环境。在省政府的指导下，海口市成立了海口城市管理行政执法局。新成立的海口市城市管理行政执法局集中行使原来城建、规划、环卫、环保、工商、交通等9个执法部门分别行使的全部或者部分行政处罚权，执法人员由过去的近1000人精简为600人。理顺了城市管理执法秩序，执法中心和办案力量重点下移，加强了对执法人员的培训，统一了执法文书，执法程序得到规范。在总结城市综合执法成功经验的基础上，各市县政府还积极探索，将相对集中处罚权的范围逐步拓展向旅游、农业等行业领域。在农业系统，为了整合执法力量，我省已有9个市县开展了农业综合执法工作，其中琼海市、儋州市、临高县为农业部试点。澄迈县、琼海市、三亚市、临高县、儋州市、昌江县、文昌市等七个市县都建立了农业综合执法机构。三是政务信息公开工作不断推进。为了提高行政活动的透明度，保障公民、法人和其他组织对行政活动的知情权、参与权和监督权，我省各市县政府大力推进政务信息公开，出台政务公开方面的规定。按照规定的内容、程序和方式拓宽政务公开的渠道，进一步加强电子政务建设。目前，全省已有17个市县已经出台了政务公开的专门规定，建立了政府信息公布制度。全省18个市县政府都建立了政府网站，开设政务公开专栏，除涉及国家机密和依法受到保护的信息外，全面、及时、准确地向社会公开政府信息，方便群众最大限度地获取政务信息，发挥监督作用，遏制各种腐败现象的产生。
（五）防范化解社会矛盾的机制不断健全
一是行政复议依法化解行政争议的功能进一步得到发挥。各市县普遍把畅通行政复议渠道、化解行政争议作为行政复议工作的突破口，坚持以人为本，积极引导当事人通过和解途径解决行政争议。各市县加大行政复议调解力度，争取做到“案结事了”。由于把行政复议作为化解行政纠纷的主渠道，将诸多行政纠纷引入法律解决渠道，凡经过行政复议处理的案件，都未再引发群众集体上访。有效地预防和消化了大量矛盾纠纷，将行政争议化解在基层、化解在萌芽阶段、化解在行政系统内部，密切了政府同人民群众的关系，维护了政府的形象，促进了社会和谐。二是信访工作制度不断完善。我省各市县政府认真贯彻落实《信访条例》，建立和健全信访工作制度，畅通信访渠道，规范信访事项办理程序，积极防范、化解社会矛盾纠纷，建立矛盾纠纷的排查机制，本着群众利益无小事的原则，切实做好人民群众信访工作，从源头上预防矛盾和纠纷的激化。例如：保亭县开展了领导接待日工作，做到事事有交待，件件有回复；乐东县建立了领导接待群众来访制度、信访案件挂牌督办制度，印发了《县领导约访工作制度》、《县领导下访接待群众工作方案》，完善了领导接待日制度，与约访下访相结合。同时，为确保信访案件及时办结，建立了重要信访案件联席会议制度和复查制度。陵水县对于信访人来访，能够解决及时解决，一时不能解决的要向信访人确定时间解决，不属于办理范围的认真做好解释和说理工作，此外还对老上访户认真搞好息访工作，消化和处理一大批社会不安定因素，为经济社会发展提供了良好的环境。
三、全面推进政府依法行政工作中存在的主要问题
（一）有些市县政府和部门依法行政思想认识还不到位。少数市县和部门对贯彻落实《纲要》，推进依法行政、建设法治政府认识不到位，主动性、自觉性不够强；重经济发展、轻法制建设，对政府法制工作“说起来重要，干起来次要，忙起来不要”，甚至有些市县领导错误地认为“依法不能行政”。
（二）不同地区、不同部门推进依法行政工作进展还不够平衡。有的市县和部门还存在经济发展与依法行政“两张皮”的现象。对依法行政、建设法治政府，仍然停留在口头上、会议上和文件中，运用法律手段解决实际问题的能力和水平还不够高。基层依法行政缺失所引发的矛盾和问题仍然较多。
（三）有法不依、执法不严、违法不究的现象时有发生。行政执法体制还没有完全理顺，有的市县还存在重复执法、交叉执法、多头执法、执法力量分散的问题。执法程序还不够规范，透明度还不高。行政执法人员素质参差不齐，有个别市县将失地农民、下岗职工安排到执法队伍中。由于行政执法人员的素质不高，致使粗暴执法、乱执法、侵害人民群众合法权益的现象还比较突出，严重地损害了基层行政执法队伍在广大人民群众心目中的形象。
（四）政府法制机构建设还不能适应依法行政工作的需要。当前，我省市县政府法制机构突出的问题是人员编制偏少，工作力量比较薄弱。多数市县政府法制机构与市县政府的隶属关系尚未理顺，市县政府法制机构的工作人员身兼数职，且其工作的重心往往不在政府法制工作，相当程度上分散了工作人员的精力，不利于政府法制工作的开展。我省市县政府法制机构存在的另一个主要问题是人员素质亟待提高。据我们了解，市县政府法制机构人员队伍中受过专业法律教育的人员仅为人员总数的44% ，这种状态难以适应日益繁重的政府法制工作任务。
四、进一步推进依法行政工作的几点意见
当前和今后一个时期，将是实现我省经济社会又好又快发展的关键时期，也是我省全面推进依法行政，建设法治政府的关键时期，我们必须紧紧抓住机遇，坚持不懈地努力，切实解决依法行政进程当中遇到的各种矛盾和问题，为十年基本建成法治政府奠定坚实的基础。
（一）指导思想、基本目标和总体要求
推进依法行政工作的指导思想是：高举邓小平理论和“三个代表”重要思想伟大旗帜，全面贯彻落实科学发展观，认真实施依法治国基本方略和国务院《全面推进依法行政实施纲要》，崇尚法律的权威，维护公民、法人和其他组织的合法权益，依法管理经济和社会事务，落实省委“一省两地”产业发展战略，坚持生态立省、开放强省、产业富省、实干兴省，突出经济特区的“特”字，用好特区立法权，努力构建具有海南特色的经济结构和更具活力的体制机制，为推动我省经济社会又好又快发展提供良好的法治环境。
推进依法行政工作的基本目标是：政府科学民主决策机制基本形成，依法决策的水平不断提高；政府职能转变取得实质性进展，政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位；行政机关工作人员特别是各级领导干部依法行政的水平和自觉性明显提高；政府立法工作机制不断完善，人民群众的意愿得到及时反映，制度建设质量明显提高；科学规范的行政执法体制基本建立，行政执法水平不断提高；行政行为的监督制度基本完善，政府的层级监督和专门监督明显加强，监督效能明显提高，违法行为得到及时纠正、制裁，公民、法人和其他组织的合法权益得到切实保护；防范和化解社会矛盾的机制基本形成，各种预警和应急机制建立健全，政府应对突发事件和风险的能力明显增强。
推进依法行政的总体要求是：以科学发展观为统领，坚持以人为本，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为依法行政的出发点和落脚点；做到合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、权责一致；不断转变政府管理理念和工作作风，强化服务意识和职能，提高办事效率和水平；强化责任意识，有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。
（二）进一步提高依法决策水平
依法决策既是依法行政的重要内容和基本要求，也是提高领导干部法律水平和工作能力，建设法治社会、法治政府，维护人民群众切身利益的需要。
要按照建立和完善行政决策运行机制目标，进一步完善行政决策法治化机制，完善政府内部决策规则。在总结省政府首席法律顾问制度和海口市政府首席法律顾问基本经验的基础上，在全省市县推行政府首席法律顾问制度，切实将行政决策纳入法治化轨道。
要完善行政决策程序制度。建立行政决策专家论证制度，充分发挥省政府咨询顾问委员会和科技顾问委员会的作用，对重大宏观决策、以及专业性较强的决策事项，在决策前应组织专业机构或专家进行论证。建立重大决策的听证制度和听取意见制度，对社会影响大、与人民群众切身利益密切相关的决策事项，应向社会公布，公开征求意见，或者通过举行座谈会、听证会、讨论会等形式广泛听取意见，并说明对意见的处理情况及理由。
要建立健全决策责任追究制度。建立重大决策的评估制度，定期对决策的执行情况进行跟踪、反馈和评价。按照“谁决策、谁负责”，“谁签字、谁负责”，“谁许可、谁负责”的原则，对因决策失误造成重大损失的责任人员，依法追究其责任，实现决策权力和决策责任相统一。
（三）加快行政管理体制改革，推进政府职能转变
深化行政管理体制改革是推进依法行政，建设法治政府的内容，也是推进依法行政，建设法治政府的重要保障。
要在调查研究的基础上，结合海南实际，理顺机构设置，按照法定程序和权限调整政府职责、设置组织机构、确定人员编制。按照决策、执行、监督相协调的要求，调整政府组织结构，合理配置机构职责，推进政府机关职责、机构和编制的法定化。
要落实行政许可法律制度。继续深化行政审批制度改革，严格执行《行政许可法》，规范行政审批，改革行政许可方式，探索实行相对集中行政许可权。加强对行政许可的监督检查，规范行政许可行为，严格按照法定程序实施行政许可，依法受理行政许可申请、作出行政许可决定。完善对行政审批大厅管理部门的指导和监督，加快行政许可相关配套制度建设，建立健全长效运行机制。实行受理和审批两分离，简化审批程序，提高审批效率。
要建立健全公共财政制度。以完善公共财政制度为目标，加强财政管理，增加资金使用的透明度。合理界定地方财政支出范围，调整公共财政支出结构，完善财政转移支付制度，理顺财政管理体制，加大对农业、教育、社会保障、公共卫生等方面的财政投入。继续深化部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线管理制度改革。建立财政资金的追踪和反馈机制，健全财政监督机制，探索推行财政支出绩效评价考核制度。
要规范行政事业性收费制度。设立行政事业性收费项目应当按照规定程序报省级财政部门会同物价部门审批，重要项目报省政府审批。实行行政事业性收费收缴分离制度，对于预算外资金严格执行“收支两条线”制度，杜绝“以罚没养执法”的现象发生，禁止任何单位和个人向执法人员下达或者变相下达罚款指标和收费指标。
要依法规范政府民事行为制度。严格遵守规范政府民事行为的规则、办法，依法进行公共工程发包、土地拍卖、政府采购等政府民事行为。从程序上加强对政府民事行为的规范，保证政府民事活动的公开、公平、公正。实行政府民事行为公告制度，对涉及面广、影响较大的政府民事行为，实行招标投标制度，提高透明度和公正性，自觉接受社会各方面的监督。建立健全政府民事违法行为的责任追究机制。推广万宁市在大项目开发过程中，依法征收土地，妥善安置搬迁群众的作法。
要完善政务信息公开制度。切实贯彻实施《中华人民共和国政府信息公开条例》，抓紧做好各项准备工作。清理政府信息，做好政府信息公开指南和公开目录的编制、修订工作。健全政府信息公开的发布机制，加快政府网站信息的维护和更新。积极推行政务公开，推进阳光政务建设，增加行政行为的透明度，保障公民、法人和其他组织对行政活动的知情权、参与权和监督权。
（四） 完善政府立法工作机制，提高政府立法质量
加强政府立法工作，既是依法治省、建设法制政府的重要基础，也是完善社会主义市场经济体制的客观需要，更是全面建设小康社会，实现和谐发展的要求。
要建立健全科学合理的政府立法计划制定制度。按照突出重点、统筹兼顾的原则，围绕省委和省政府工作中心和重点立法。在继续加强有关经济调节、市场监管方面立法的同时，更加重视有关社会管理、公共服务方面的立法。立法应不断推进改革创新，巩固改革创新的成果。围绕经济特区的“特”，构建具有海南特色的经济结构和更具活力的体制机制。围绕海南独特的资源环境和区位优势，进一步丰富和完善“一省两地”产业发展战略，大力发展海洋经济，构建产业特色鲜明、区域布局合理、陆海并举，城乡一体的经济结构立法。围绕始终坚持环境优先原则，搞好环境保护、建设生态文明、努力保持和发挥好海南独特的生态环境优势立法。围绕进一步改革开放，加大我省旅游开放，推进洋浦保税港区建设、推进农垦改革等改革发展过程中亟需解决的重大课题立法。
要建立健全立法公共参与制度。编制政府立法计划、起草和审查地方性法规、规章和其他规范性文件，应当通过报刊、广播电视、网络等媒体广泛征求社会各界的意见。采取书面征求意见、召开座谈会、专家论证会、听证会等形式广泛听取有关机关、组织、公民的意见。对社会影响大，有关机关、组织或者公民有重大意见分歧，直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益的事项，应当举行听证会，起草单位应当说明意见处理情况及理由。政府规章通过后，应当在政府公报、报刊和政府网站上公布。逐步使公众参与政府立法的形式制度化、规范化，积极探索建立政府立法对听取和采纳意见情况的说明制度。
要强化立法调查研究和专家咨询论证制度。起草地方性法规草案、制定政府规章应结合实际调查研究，广泛听取基层行政管理部门以及广大公民、法人和其他组织的意见，提高政府立法质量。建立健全专家咨询论证制度，法规、规章草案拟确定的重要制度，尤其是专业性、技术性强的问题，要经过专家可行性研究和咨询论证。
要建立规章和规范性文件的后评估制度。规章、规范性文件实施后，由制定机关、实施机关定期对规范性文件的合法性、可操作性、预期目标的实现程度、设定的法律责任是否适当等方面进行全面评估，分析、总结制度设计本身及发展环境改变引起的问题。实施机关要将评估意见报告制定机关，制定机关要定期对规章、规范性文件进行清理。
要探索政府立法项目的成本效益分析制度。选择一些社会涉及面广、影响群众切身利益的重要的政府立法项目，进行立法成本效益分析，从立法成本、执法成本、社会成本及立法效益等方面对法规进行评估，客观分析法规将对海南经济社会产生的影响提高立法的科学性。2008年起，各厅局上报省政府的立法项目材料中，都必须附带成本效益分析报告。
（五）科学规范执法体系，提高行政执法水平
要加强行政执法体制建设。深化行政执法体制改革，加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。继续开展相对集中行政处罚权工作，推进综合执法试点。减少行政执法层次，适当下移执法重心，积极探索分工合理、运作协调的新机制，切实解决多层执法、重复管理问题。加大对县级城市开展相对集中行政处罚权工作的督查力度。在总结海口市、三亚市行政综合执法试点经验的基础上，将行政综合执法试点经验向全省推开，并逐步将相对集中处罚权工作试点拓宽到其他行业领域。
要规范行政执法程序制度。以保证公民陈述、申辩、听证、申请行政复议或提起行政诉讼等权利为重点，建立和完善行政处罚、行政许可、行政检查、行政强制、行政征收等行政执法及其他行政管理中的各种行政程序制度。依法建立自由裁量权制度，合理限定行政执法的自由裁量权。通过细化行政处罚的标准、完善内部监督，防止权力滥用。
要严格行政执法主体和行政执法人员资格制度。各级政府应依法定期清理、确认并向社会公告行政执法主体，对实施行政处罚的主体和实施行政许可的主体予以公布。继续实行严格的行政执法人员资格管理制度，推动执法主体资格认定的经常化、制度化。
要建立健全行政执法案卷评查制度。各级行政机关应建立行政处罚、行政许可、行政收费、行政强制等行政执法的案卷。对公民、法人或其他组织的有关监督检查记录、证据材料和执法文书，应立卷归档。有关单位应当定期组织行政执法案卷评查。
要推行行政执法责任制。依法界定执法岗位，细化执法标准，规范执法程序，确定执法责任。建立行政执法依据公开制度、执法过错责任追究制度和执法行为评议考核制度，加强对行政执法机关和人员行使权力、履行职责情况的监督和检查。切实解决有法不依、执法不严、违法不究的问题。
（六）完善立体监督体系，强化对行政行为的制约和监督
政府机关要自觉接受人大、政协及社会的监督。各级政府机关要按照法定程序向人大及其常委会报告工作，接受质询和询问；配合各级人大对政府工作的调查、视察和执法检查，认真听取人大代表的建议、批评和意见。各级政府机关要自觉接受政协的民主监督，虚心听取其批评、意见和建议，并认真办理和处理，及时回复。提高政府机关工作透明度，接受社会监督。建立健全反映社情民意的制度和机制，拓宽群众监督渠道。
要健全行政应诉制度。行政机关必须至少确定1人作为本机关具体承办应诉事项的专门人员，应诉人员应当经过专门的业务培训，并取得相关资格证书。提倡行政机关负责人出庭应诉。建立应诉责任追究制度。对人民法院依法作出的生效的行政判决和裁定，行政机关应当依法履行。
要健全行政复议监督制度。加强行政复议工作的物质和人员保障，确保2人以上承办行政复议案件，不断提高办案质量，杜绝行政复议案件审理超审限的问题。加大行政复议调解力度，达到“案结事了”。完善行政复议程序，积极探索兼顾效率与公平的新的行政复议审查方式。加大对行政复议中违法行为的监督力度，落实责任追究制度。
要完善规范性文件备案审查制度。严格执行《海南省规范性文件制定与备案登记规定》，完善“三级政府，两级备案”的规范性文件备案工作体系，各市县政府法治机构必须确保1人专门负责规范性文件备案审查工作。在做好省本级规范性文件备案登记工作的同时，重点加强市县级政府规范性文件的法律审核工作力度，在全省范围推广海口市和万宁市作为全国规范性文件审查工作示范点的经验做法，强化对市县政府抽象行政行为的指导和监督。
（七）充分利用法律手段解决行政纠纷健全防范化解社会矛盾的机制
要建立健全政府预警和应急机制。贯彻实施《中华人民共和国突发事件应对法》，进一步完善应对各种突发事件和风险的总体预案和各类专项预案，切实提高政府公共服务水平和应急能力。建立健全包括监测和信息报告体系、决策体系、防灾救灾体系、恢复重建体系等在内的应急处理体系。建立健全矛盾纠纷信息预警机制，大力开展矛盾纠纷排查调处工作，对矛盾纠纷妥善处理，积极探索预防社会矛盾的新路子。
要完善行政调解制度。贯彻落实《中共中央办公厅国务院办公厅关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》（中办发〔2006〕27号）和省委办公厅《关于健全行政争议解决机制的意见》（琼办发〔2006〕42号）的精神，强化和完善行政机关调解民事纠纷的职能，严格按照法定的权限和程序，遵循公开、公平、公正的原则及时处理民事纠纷。不断完善行政裁决和行政调解的机制及程序，积极探索便民、快速和低成本的解决纠纷机制。探索建立行政调解和人民调解联动工作机制。
（八）加强依法行政的组织领导
要建立行政首长为依法行政工作第一责任人制度。明确各级政府及政府各部门的行政首长切实担负起推进依法行政第一责任人的责任，把依法行政列入重要议事日程。
要建立健全依法行政知识学习和培训制度。建立健全依法行政学习和培训的长效机制，科学计划、统筹安排针对政府领导及其工作人员的依法行政知识学习和培训，使依法行政学习和教育工作制度化、系统化。同时，要把依法行政培训和贯彻落实科学发展观结合起来；要把依法行政培训和学习同公务员行为规范和职业道德教育结合起来；要把“学法”和“用法”紧密联系起来，增强依法行政学习和培训的针对性与实效性，解决工作中实际存在的疑难问题，促进行政管理水平的提升。
要建立依法行政情况定期报告制度。各级政府应当每年向上一级政府报告依法行政的情况；政府各部门要向本级政府书面报告推进依法行政的情况；自觉接受监督指导，不断加强和改进依法行政工作。
要加强评估考核。进一步完善各级政府依法行政考核指标体系，把是否依法决策、依法执法、依法处理行政管理事务列为重要考核指标，把是否依法制定发布规章和规范性文件、是否严格依法执法、是否依法受理和办理行政复议案件、是否依法履行行政赔偿和行政补偿义务、是否依法履行行政应诉职责、是否执行人民法院生效判决等作为重要考核内容，科学制定考核指标和分值，一并纳入各级政府及其工作人员的政绩评估考核体系，考核结果将作为干部奖励惩处、晋职晋级、提拔任用的重要依据。
要加强法制队伍建设。统一政府法制机构名称，明确机构设置，理顺市县政府法制机构与政府间的隶属关系，充实人员编制，加强政府法制工作专业人才的培养，确保政府法制机构的经费保障，使政府法制机构能够适应工作任务的需要。
要加快推进基层政府依法行政工作。综合评估全省市县政府依法行政工作情况进行，评选出推进依法行政工作做得较好地市县，确立2至3个推进依法行政工作示范县，总结典型经验，向全省各市县推广。
同志们，政府法制建设任重道远。我们要乘党的十七大的东风，统一思想、凝聚力量、振奋精神、扎实工作、锐意进取，结合贯彻省第五次党代会提出的各项目标和任务，夯实政府法制工作的基础，营造适宜我省改革和发展的法制环境，为实现省五次党代会提出的又好又快发展的目标服务，不断开创依法行政工作的新局面。
我的汇报完了，谢谢大家。
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