创刊词
建设法治政府，是落实依法治国方略，推进社会主义民主法制建设的重要内容。依法治国要求国家是法治国家，社会是法治社会，政府是法治政府。我国行政机关负责实施大部分法律法规，政府必须带头守法、严格执法。推进政府依法行政，既需要提高机关及其工作人员法制观念和执法水平，也需要加大对行政法律知识以及法制工作动态和新进展的宣传，从而扩大政府法制工作的影响力，为政府依法行政营造良好的氛围。基于此，我们创办了《海南政府法制》。
《海南政府法制》由海南省法制办公室主办，是一份海南省政府法制系统综合性期刊。杂志以宣传依法行政为宗旨，力求及时、准确地反映政府法制工作动态，反馈政府法制工作信息，展示政府法制工作成果和存在的问题，宣传工作好的经验和做法，为各级政府搭建一座互相交流、探讨政府法制工作的平台，指引全省各级政府开创依法行政的新局面。
伴随着特区深入改革、扩大开放的号角，《海南政府法制》诞生了，希望她能够帮助和激励政府法制工作者们，重塑特区意识、重振特区精神，做好本职工作，为更好地挖掘我省作为中国最大的经济特区的机制和体制优势，促进我省经济社会更好、更快地发展而做出应有的贡献。
政府法制第一期目录
创刊词
法制动态
海南省法制办公室2006年工作总结和2007年工作计划
海南省人民政府首席法律顾问办公室2006年度工作总结
政府立法
海南省人民政府2007年立法计划
理论研究
在权力的边缘守护法律 许前飞
让海南特区立法权闪闪发光的理论基础 刘登山
立法评估
海南省法制办公室关于《海南省旅游条例》实施情况的评估报告
改革创新
我省行政复议及仲裁文书实行邮政特快专递寄递
仲裁研究
国有企业民商事法律风险防范及仲裁救济 郭修江
它山之石
深圳设立政府法律顾问 打造深圳的“律政司”
备案动态
海南省法制办公室关于2006年度省级规范性文件备案登记情况
征稿启事
海南省法制办公室2006年
工作总结和2007年工作计划
2006年是我省实施 “十一五”计划的开局之年。我办按照《海南省2006年依法治省工作要点》规定的各项任务，围绕贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》，将着力点放在提高制度建设质量，规范行政行为，优化法制环境上，努力提高各级政府依法行政水平上。
一是加强制度建设，开展好立法后评估立法成本效益分析工作。通过对《海南省旅游条例》进行立法后评估，对《海南省一次性不可降解塑料包装袋管理规定》进行立法成本效益分析，在增强立法科学化方面进行了有益探索，促进立法质量的提高。加强立法调研，增强立法的针对性。在审查《无规定动物疫病区管理办法》、《土地征收补偿安置管理办法》等法规、规章草案过程中，多次深入有关市县调查研究，组织论证，使草案更好地体现了现实需要，解决社会关注的焦点问题，反映人民群众的意愿。
二是认真做好首席法律顾问工作，保证行政决策的合法性。处理重大民事案件11件。代表国家和省政府向广州海事法院提起的涉外海事诉讼案件，协助省海洋厅并带领91名受灾渔民和6家单位，共同向广州海事法院提起涉外海事诉讼，经过一年多的艰苦努力，最终达成庭外和解协议，我省获得85万美元海事损害补偿款，现补偿款已经全部到位，并由省海洋与渔业厅负责组织给受灾渔民和单位发放补偿款。代表省政府到大连中级法院出庭应诉，解决海南金岛集团公司与大连工会会馆借款纠纷中，拟追加省政府为被执行人案件；协调海口市公安局立案查处琼苑宾馆原承包人对外虚假担保，并与山西省太原市中级法院协调解除查封事宜；协助省机关事务管理局解决拖欠工程前款案件，协调有关法院暂缓执行；继续帮助临高县政府处理《原和邦项目用地问题》，并与上海高院、上海二中院、海南高院协调土地查封事宜，代为起草有关法律函件；就省交通厅与江苏华建合作建房纠纷、海南发展银行（清算组）与泛华高速公路借款合同纠纷、凯力大厦查封事宜、省发改厅与金成公司工程保证金案件、人民银行与海南银行学校关于海南银行学校培训大楼权属纠纷等案件，起草案件分析报告，提出法律处理意见，并协调有关法院和单位，依法处理法律事务。认真审核有关公司章程和合同、协议十几件，并依法出具书面法律意见书9件。接手全省涉行政机关为被执行人案件的督办、指导和协调工作，约250多起案件，涉案标的近3亿元，以省政府办公厅名义下发了有关通知，明年将继续跟踪协调和处理。
三是积极做好规范性文件备案工作，规范政府抽象行政行为。今年以来，初步建立起了三级政府两级备案的规范性文件备案登记制度，省级备案登记的规范性文件数量已达650余件，各市、县、自治县备案登记的规范性文件数量达300余件，是规定实施前五年备案规范性文件总数的20倍，彻底改变以往规范性文件只在行政机关内部掌握、“法力无边”的状况。今年以来，全办完成审查法规草案4件，规章草案7件；办理完成各类法律顾问、法核、征求意见件共计212件。会同相关部门共同研究制定了《海南省人民政府关于建立旅游市场监督管理长效机制的若干规定》(省政府202号令)，积极组织开展旅游市场打击“四黑”工作，依法有效规范了旅游市场秩序。
四是突出行政复议工作重点，努力提高办案质量和效率。本着复议为民、以民为本的原则，强化对复议活动的监督，注重行政复议制度程序机制的构建，在审查方式上，实行公开听证与外出调查相结合的办案方式。在办案程序上，实行严格的流程管理制度，案件受理后，每案附《行政复议案件审理流程表》，使得阶段明晰、责任到人。案件的收、立、分方式也更加科学化、规范化，实行立审分离，统一收案，统一立案，随机分案。同时实行收立案处长轮值制度、案件排期制度，重点解决行政复议案件超审限问题。将立案超过一定期限的案件列表排出，发送办案人员，督促办案人员尽快办理，基本解决了长期存在的超期问题。受理行政复议案件222件，较去年受理的208件略有上升；已经结案176件，其中维持144件，撤销或者变更5件，终止16件，中止12件。
五是全力以赴地完成省本级行政执法机关、机构推行行政执法责任制，梳理执法依据工作。按照国务院办公厅《关于推行行政执法责任制的若干意见》（国办发[2005]37号），省政府办公厅《关于全面推行行政执法责任制实施意见》规定，正在理清了省本级各行政执法机关、机构的权力清单。初步梳理省本级行政执法机关、机构行政执法依据1218部，各行政执法机关、机构依法实施各种具体行政行为4869项；其中行政许可692项，行政处罚3729项，行政强制142项，行政征收57项，行政确认15项，行政给付7项，行政裁决5项，行政备案、登记等其它行政行为217项。
六是积极指导、协助三亚市综合行政执法局、海口市城市管理行政执法局开展综合行政执法工作。新成立的海口市城市管理行政执法局集中行使原来城建、规划、环卫、环保、工商、交通等9个执法部门分别行使的全部或者部分行政处罚权，执法人员由过去的近1000人精简为600人。海口市城市管理行政执法局成立几个月来，理顺了城市管理执法秩序，执法重心和办案力量重点下移，加强了对执法人员的培训，统一了执法文书，规范了执法程序，强化了执法队伍。
七是组织应急预案的编制和审查工作。按照《国家突发公共事件总体应急预案》的规定和要求，组织对总体应急预案的修订和各专项应急预案的审查印发工作。目前已完成总体应急预案的修订和全省29个专项应急预案的发布工作。
2007年，是贯彻落实党的十六届六中全会精神、加快建设法治政府、构建社会主义和谐社会的关键之年，也是政府法制工作面临挑战的一年， 做好全年的依法治省工作，具有十分重要的意义。我办将围绕省委、省政府的中心工作，以科学发展观为指导，在做好立法、行政复议、行政执法监督等常规工作的基础上，重点突破、整体推进。
（一）全面调整立法工作策略，在立法创新上进行新的探索，进一步增强立法的民主化、科学化。完善政府立法工作公众参与机制，大力实施开门立法，更广泛地采用听证会、论证会、座谈会或者向社会公布草案等方式，扩大政府立法工作的公众参与程序，努力使立法工作做到深入了解民情、广泛集中民智、充分反映民意。改进立法听证会和立法评估工作方法。对社会广泛关注、涉及广大社会群体利益的立法项目，积极组织实施立法项目成本效益分析；对那些重要的、社会比较关注的规章公布实施后，及时收集、分析各方面的反映，认真总结实施情况，采取相应的措施， 增强听证和测评的实效。继续做好法核、征求意见和政府法律顾问工作。完善内部立法工作机制，建立办内业务会议制度，集思广益，改变过去单打独斗的状况，提高立法质量和效率。
（二）建立行政调解机制，充分发挥行政调解在化解社会矛盾、增进社会和谐方面的功能。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确提出：建立党和政府主导的维护群众权益机制，实现人民调解、行政调解、司法调解有机结合，更多采用调解方法，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法，把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态。为落实好《决定》精神，降低解决纠纷的社会成本，塑造服务型政府理念，维护社会的稳定和增进社会关系的和谐，明年将在建立行政调解机制上下深功夫。一是要整合预防和化解行政争议的力量，努力探索适合海南省情的化解纠纷机制。建立行政调解机构，履行省政府行政调解的指导、协调、统筹职责以及重大事项的调解工作。二是建立健全调解制度。推行行政调解行政领导负责制和岗位责任制，逐步推行行政调解员制度。制定《海南省行政争议调解办法》，规范行政调解原则、范围、申请、受理、调查、听证、处理、协议、登记备案等程序和规定，切实做到有事必调、调必有果、限期解决。三是要加大对解决土地征收征用、城市建设拆迁、环境保护、企业重组改制和破产、涉法诉讼中群众反映强烈的问题的行政调解力度，综合运用法律、政策、经济、行政手段和教育、协商、疏导等方法，把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态。四是建立行政复议与调解有效结合的化解行政争议制度，努力实现案结事了。将行政调解作为行政复议的前置程序，未经调解一律不得结案。在运用法律手段解决行政争议的过程中，积极为当事人自行和解创造条件，建立行政调解机制，在双方当事人自愿的基础上，争取调解处理。
（三）创新行政复议制度，充分发挥行政复议在诉求表达、利益协调、矛盾调处、权益保障等方面处理社会矛盾的机制。行政复议是把解决群众利益诉求纳入制度化、规范化、法制化轨道的重要制度，是有效解决行政争议、化解矛盾的法定机制。行政复议工作是政府工作的重要组成部分，是全面推进依法行政的重要内容。为充分发挥行政复议在预防化解行政争议中的作用，根据中办发27号文件和琼发42号文件精神，明年将以改革行政复议审理机制为突破口，整体推进行政复议工作创新发展。一是认真履行行政复议职责。坚持“以人为本、复议为民”，围绕“完善制度、落实责任、创新工作”，加强协调沟通工作，狠抓办案质量的提高，特别要认真办理好土地确权案件。坚持公平公正与提高行政效率统一起来，既严格依照法定职责、法定程序受理、审理行政复议案件，又要尽可能的方便当事人，充分发挥行政复议程序简便的优势，依法、公正、高效解决行政争议。二是畅通行政复议渠道。按照切实维护人民群众行政复议权的要求，疏通进口，敞开大门，积极主动地受理行政复议案件。对可受理也可不受理的行政复议案件，一律予以受理；只要有利于问题的解决，不符合受理条件的案件也要予以受理解决。三是加强行政复议能力建设。明年组织对全省行政复议工作的现实状况和存在问题进行一次集中摸底调查，加强对基层行政复议工作的指导和监督，尽快改变基层行政复议能力偏低的状况。加强对行政复议工作人员的培训，不断提高行政复议人员的专业化水平，在全省推行行政复议人员资格制度。四是改革行政复议审理机制。围绕建立和完善化解行政争议长效机制，从解决市县和省政府部门行政复议机构薄弱、人员少等问题入手，按照国务院法制办的要求，开展行政复议机构改革，行政复议受理和审查方式改革。推行行政复议集中审查。实行“分散受理、集中审理、分别决定”的模式。增加复议程序的透明度和公正性，建立行政复议听证、回避制度、双方当事人质证和辩论制度、复议案件材料公开制度以及告知诉讼权利制度。
（四）继续加强和改善行政执法监督工作。集中力量完成推行执法责任制的行政执法机关、机构执法职责分解工作和各项配套工作制度工作。继续清理、确认并向社会公告行政执法主体。对没有合法依据而行使行政执法权的行为，要予以纠正。完善责任追究和评议考核制，把推行行政执法责任制作为改进和规范行政执法的突破口。继续推行综合行政执法和相对集中行政处罚权工作。在海口、三亚开展综合行政执法试点的基础上，适时召开全省综合行政执法试点工作大会，在有条件的市、县和部门推行综合行政执法或相对集中行政处罚权工作。
海南省人民政府首席法律顾问
2006年度工作总结
一、2006年主要工作措施及成效
一是代理我省首起海事诉讼案件，获得85万美元补偿。2005年12月7日，二艘外方船舶在我国珠江海域发生碰撞，泄漏燃油1200多吨，经过二十多天的海上漂移，燃油严重污染了我省海域的海洋生态环境、海洋水产资源、水产养殖业及海岸线生态环境。受国家海洋局和省政府委托，协助省海洋厅并带领91名受灾渔民和6家单位，共同向广州海事法院提起我省首起涉外海事诉讼赔偿案件。经过一年多的艰苦努力，最终达成庭外和解协议，我省获得85万美元海事损害补偿款，该补偿款现已全部发放给受灾渔民和单位。我省作为海洋大省，每年都会发生很多起污染海域事件，但这次是省政府首次带领受灾群众，拿起法律武器，通过诉讼，依法获得损害赔偿，开创了通过法律途径依法维护自身合法权益的先河，为今后处理类似事件，必将起到深远的意义。
二是处理并协调民事诉讼案件11件。代表省政府到大连中级人民法院出席拟追加省政府为被执行人听证会，因海南金岛集团公司于1996年欠大连工会会馆借款287万元，至今未还，累计利息、罚息近千万元。经过多次沟通、协调和谈判，对方当事人同意偿还本金即可，现正督促海南金岛公司积极应对，尽快解决；协调海口市公安局立案查处琼苑宾馆原承包人对外虚假担保，并与山西省太原市中级人民法院协调解除查封事宜；处理省机关事务管理局拖欠工程款案件的执行问题，协调有关法院暂缓执行；继续帮助临高县政府处理《原和邦项目用地问题》，并与上海高院、上海二中院、海南高院协调土地查封事宜，代为起草有关法律函件；就省交通厅与江苏华建合作建房纠纷、海南发展银行（清算组）与泛华高速公路借款合同纠纷、凯力大厦查封事宜、省发改厅与金成公司工程保证金案件、阳光经典房屋查封事宜、人民银行与海南银行学校关于海南银行学校培训大楼权属纠纷等案件，起草案件分析报告，提出法律处理意见，并协调有关法院和单位，依法处理法律事务。
三是审议合同、协议及公司章程。认真审核有关公司章程和合同、协议，并依法出具法律意见书，对不符合法律、法规规定的，直接进行修改；对权利义务不对等的条款，建议商谈并修订；对不利于我省发展或者不符合我省实际的，建议斟酌，以期最大限度地预防纠纷，降低风险。主要审核的章程、合同和协议有：《海南港航控股有限公司章程》、《海南港航控股有限公司关于债权置换股权的协议书》，《国家发展银行与我省全面战略合作协议》、《博鳌特别规划区（琼海区）开发建设合同》、《神州半岛本岛区域内土地取得相关费用补充协议2》、《海南钢铁公司改制重组总体方案及框架协议》等。
四是参与重大事项的谈判和协调会议。为了又好又快地开发建设海南，2006年省政府积极招商引资，为此，在省政府与中国化工集团、国家发展银行的合作项目及海南省“十一五”电厂建设计划、海南汽车工业发展、大型工业项目供电到厂界优惠政策、挂靠省国际信托投资公司进行企业改革和安置职工、启动拍卖海南第一投资招商股份有限公司控股权等重大事项的谈判和协议中，提供法律意见，帮助省政府有效引进资金，合法、合理地开展投资和建设。
五是接手全省涉行政机关为被执行人案件的督办、指导和协调工作。加快解决涉政府机关为被执行人案件，是我省建设诚信政府，打造良好投资环境的需要。2006年，吴昌元常务副省长、卫留成省长先后主持召开省长办公会，要求全省各有关市、县政府和省政府直属各部门，清理涉政府机关为被执行人案件。截止2006年8月全省涉政府机关为被执行人案件共有253件，标的3.3亿元。接受处理此项工作后，多次督促全省各有关市、县政府和省政府直属各部门，认真清理，积极解决。对法院判决无异议的，原则上应当无条件执行，尽可能清偿债务；认为法院判决有误的，依法申请再审，其中对行政机关承担连带责任的案件，考虑到此类案件的形成有着特定的历史原因，协调有关法院，争取得到法院的理解和支持，提请法院在审理时慎重把握。这项工作，还将继续进行。
二、明年的工作重点
2007年，是贯彻落实党的十六届六中全会精神、加快建设法治政府、构建社会主义和谐社会的关键之年，也是政府法制工作面临挑战的一年， 做好全年的政府法律顾问工作，具有十分重要的意义。海南省人民政府首席法律顾问将继续围绕省委、省政府的中心工作，以科学发展观为指导，在做好解决法律纠纷、审核合同、协议和章程、参与项目谈判、处理涉法事项等工作的基础上，进一步拓宽工作面，为省政府、省长提供更加优质的法律服务。
海南省人民政府办公厅关于印发
《海南省人民政府2007年度立法计划》的通知
省政府直属各单位：
《海南省人民政府2007年度立法计划》已经2007年3月26日四届海南省人民政府第110次会议审议通过，现印发给你们，请遵照执行。
为了增强立法的科学性，进一步提高立法质量，各起草单位在送审法规、规章草案时，对于新立项目，应当进行立法成本效益分析，在起草说明中体现立法成本效益分析的专项内容；对于修订项目，应当进行立法后评估，在起草说明中体现立法后评估的专项内容。
二〇〇七年四月七日
在权力的边缘守护法律
海南省法制办公室主任
许前飞
在中国从事法律职业，似乎不算正业，总给人有点旁门左道的感觉。旧时的衙门，有一种无职无衔的人，唤作刑名师爷，专替各级衙门的官员处理讼事。 师爷不食国家俸禄，不授官爵，纯属私人幕僚，其薪水由官员私人支付。说到底，师爷并无名分，只是个附属物而已。法律职业的这种情形，与法律在中国政权结构体系中的地位有关。在中国历史上，法律在整个政权结构体系中始终处在边缘地带。即使是在当代中国，这种传统的影响仍然根深蒂固。故学界把这种现象称之为法律的边缘化。中国法律的这种现实状况使得整个中国的法律职业群体始终游离于法律与权力的中间地带，他们在权力的边缘寻找中国法治的发展道路，同时，也在这里寻求自己的生存空间。我从事法律职业二十年，对此体会至深。从二十年的经验教训中我悟出了六个字：信仰、理性和责任。这六个字可以说是我从事法律职业所信奉的六字真言。
一、信仰
人不能没有信仰，否则，如同行尸走肉。一个社会如果没有对法律的普遍信仰，这个社会便是一个无序的社会。如果一个社会充斥着各种靠强制力维持其效力的规则，而缺乏人们对法律规则自觉的遵守和维护，这些规则实际上是名存实亡的。我们很多在国外生活过的人都有一个感觉，西方人开车遇红灯多数人会自觉停车，不管有没有警察。特别是美国的那个“STOP”标志最为典型，设在没有红灯的路口，自然也没有警察，规则规定遇到这个标志要把车完全停下后再行使，几乎每个人都会自觉遵守。而在国内，情形就大不相同了，甚至对付电子警察都有一套办法。这说到底实际上就是一个社会对法律的普遍信仰程度的问题。西方文化传统中，法律的化身是一尊女神，是神圣的，是被人们普遍信仰的。而中国的文化传统中，象征法律的则是一只独角兽，它只是一种工具，丝毫没有任何神圣的、被信仰的成分。我们说信仰法律，是把法律视为一种理念、是一种内在的、自觉的正义理想。 锦涛同志所提出的“八荣八耻”中也从荣辱观的层面涉及到了守法的问题，这与法律靠强力维持的传统理念有了很大不同，他实际是在倡导对法律秩序的普遍信仰和对法律规则自觉的维护。
我的老师们的职业经历对我法律信仰的形成产生了重要影响。建国以后直到改革开放前的三十年，中国处在一个法制被践踏、被蹂躏、社会法律信仰普遍缺失的年代。在这个年代，法律职业者这个群体付出的代价最为惨烈。我所在的武汉大学法律系文革后恢复建系的时候，所有教授无一例外地都被打成过右派。中国法律界如钱端升、王铁崖、韩德培这样的大家也多数在劫难逃。三十年的跌荡浮沉对于一个国家来说只是历史进程中的一段曲折，而对于一个法律人来说则意味着他的职业生命中最有价值的一部分被毫无意义地消耗。然而，正是这些老一辈的法律工作者，江山不移，本性不改，三十年后重整旗鼓，仍然在为中国法治的重建呼吁、呐喊，仍然在为法学的繁荣教书育人、著书立说。他们凭借的是什么？是对法律的信仰！
对于我们这一代法律人来说，从事这个职业似乎不再有被打成右派的风险，但法律被边缘化，法律人被妖魔化的现实仍然在困扰着我们。例如，一个司法判决，至少七个部门有权干预，看出门道的当事人就找这七个部门。这就是人们常说的“打关系”。“关系”通过权力影响判决。但判决总会有一方不满意，于是就会有“吃了原告吃被告”的说法。败诉的当事人这样说，“关系”也这样说。法官和律师在一片指责声中被妖魔化。相反，由权力和金钱支撑的“关系”却各自相安无事。各行各业都可能存在腐败现象，但我们长期以来偏偏对司法腐败情有独钟。2002年的刑法修正案还专门为司法人员增加了几个罪名。法律职业的压力之大、风险之高，由此可见一斑。面对如此境况，如果没有一种精神的支撑，没有一种对法律的虔诚的信仰和执著，法律职业之路是很难走下去的。尤其当社会的普遍法律信仰缺失时，这种精神支撑就显得更为重要。
社会的普遍法律信仰是逐步建立的，人们的法律情感的培育也是需要有一个过程的。但对于法律职业者而言，信仰法律则是从选择这个职业的第一天起就应当具有的一种品质。因为对法律的崇尚和信仰，是支撑一个法律职业者全部精神的价值基础。既然选择了法律职业，那就意味着选择了以正义理想作为我们毕生的价值追求。即使在走向法治的漫长道路上充满艰难险阻，我们也别无选择。
二、理性
从事法律职业，单凭信仰是不够的。信仰可以铸就执著，但也可能导致盲目。法律是一门理性的艺术，法律职业者对法律与众不同的理解和感受是理性的产物。理性是一个法律职业者所应当具备的基本素质。尤其是当我们处在权力的边缘时，一个法律工作者凭借理性做出判断和运用理性思维就显得更为重要。
理性判断不单纯是指在处理法律事务时要凭借理性，关键在于首先要对自己所处的位置、对中国法律职业的现实状况做出理性的判断。不能书生气，不能感情用事。从事法律职业，无论在政府还是在法院，都不在主渠道，容易被忽视，被冷落。通常是没有麻烦人家就想不起我们这些人。我们一些从事法律工作的同志往往会因此抱怨，甚至指责人家不重视法律，不依法办事。我国现阶段，经济社会的发展是一条主线，其他一切工作都必须围绕这条主线，法律工作也不例外，必须服务于这条主线。其实，法治的发展是与经济社会的发展相联系的，只有经济社会的全面发展，才可能真正迎来法治的春天。在春天到来之前我们能够做一些雪中送炭的事情已经是在尽职尽责了，不必去羡慕锦上添花的事情。有了理性的判断，就有了被忽视、被冷落的心理承受力。就会明确自己的职责，找准自己的定位。
运用理性的思维方式对于一个法律工作者来说也是至关重要的。我们的职业决定了我们习惯于逆向思维，法律规范大多属于禁止性规范，因而我们最容易告诉别人的结论就是“NO”。 我们有个城市旧城改造，要拆一批房子。政府领导到实地考察，媒体作了报道，一些人为了增加补偿面积，突击盖房，一周之内，市长所到之处，一栋栋违章建筑拔地而起。政府领导找到法制部门的负责人，希望法制机构能就强制拆除的合法性问题提出意见，但法制机构认为此事太敏感，只能走法律程序，申请法院执行；政府领导找到法院，法院说有规定，不介入属政府职权范围内的事务。结果把政府领导弄得一头雾水。其实，这个问题从法律上不难解决，关键在于我们用什么样的方式思维，站在什么样的角度考虑。当政府领导希望法制机构能就强制拆除的合法性问题提出意见时，实际上表明他的前提是依法解决这个问题，只是需要法律专业人士为政府选择一条路径。因此，不能简单地说不行，而应当告诉领导这样不行，怎样才行。一件事情从一个角度看似不行的时候，我们应当换一个角度。这件事情对我们是个教训，它至少告诉我们，一个好的幕僚、一个好的法律顾问，要运用理性思维，站在你所服务的领导的角度去考虑问题。从大的方面说，一个好的法律工作者，在任何时候都不能将自己置身事外，担当保驾护航的角色，更不能隔岸观火。 要把自己放在主渠道上去出主意、想办法。要有主动参与意识和主人公的姿态，真正把推进法治的发展看成是经济社会发展的一部分。
三、责任
在权力的边缘守护法律，最重要的责任就是要防止权力越过边界造成对人民群众的权利损害，就是要守住法律的底线。这是一个法律工作者的职责所在，也是在法律边缘化的基本态势下考验一个法律工作者的政治良知和职业能力的重要标准。
法治最基本的含义就是法律制约权力。但是，在权力本位的架构下，又有谁愿意让那些枯燥无味和晦涩难懂的法律条文去束缚自己呢？ 自古以来没有刁民只有恶吏，真正不愿意受到法律约束的不是老百姓，而是手握重权的各级官员。所以，法律工作者的职责就是要用法律给权力的行使划出清晰的边界。我们在修订海南水条例时就遇到一个矿泉水的问题，依据水法，矿泉水属于水，生产企业要向水行政部门申领取水许可证，缴纳水资源费；依据矿产资源法，矿泉水属于矿，生产企业要向矿产部门申领采矿许可证，缴纳矿产资源补偿费。如此一来，企业不仅面临二道关卡，还得缴纳二次费用。矿泉水生产企业对此反应十分强烈。其实，解决这个问题最简单的办法是照搬上位法，部门利益得到保护，老百姓也无话可说。但这二部上位法的规定毕竟与新的《行政许可法》所确立的便民原则不符，照搬显然是不负责任的。于是我们作了大量工作，反复论证，反复协调。最后形成了由一个部门牵头，相关部门参与，发一个证，缴一次费的意见。这样不仅维护了人民群众权利，也提升了政府形象。
《行政许可法》实施前，海南有一个政府规章，为了保护海南作为无规定动物疫病区的动物生态环境，规定凡是从其它非无疫区进入海南的动物和动物制品一律凭许可证。这个规定和《行政许可法》相冲突，我们建议废止，但主管部门持不同意见。这个问题涉及海南无疫区的动物生态环境保护，规章一旦被废止，非无疫区的动物和动物制品进入海南就没有了任何屏障。但地方政府规章不能和法律抵触，这是一条绝对不可逾越的法律底线。最后我们通过认真研究，详细论证，在废止这个规章的同时，制定了一个动物和动物制品检验检疫的补充规定。这样不仅完善了非无疫区的动物和动物制品进入海南的制度屏障，更重要的是，作为法律工作者，我们守住了法律的底线！
社会的法治化是一个由此岸到彼岸渐进的过程。在这个过程中，人为的加速会欲速则不达，但无所作为是永远到达不了彼岸的。实践证明，法律的边缘化问题只有靠法律工作者的自身努力工作才能解决。从去年开始，海南省政府建立和实施一系列制度，如：省政府以行政规章规定，所有的规范性文件，必须经法律审核才能对外公布；所有涉及政府投资的合同必须经法律审核才能签订；省政府首长签署任何具有普遍约束力的规范性文件必须有政府首席法律顾问的附署，等等。这些制度的建立和实施正在拉近法律由边缘到中心的距离。可见，只有靠我们法律工作者的有所作为，才能为边缘化的法律争得一席之地。而我们的所作所为正是建立在信仰、理性和责任三者基础之上的。
让特区立法权闪闪发光的法理基础
海南省法制办公室副主任 刘登山
不久前，省委书记卫留成在中国共产党海南省第五次代表大会报告中强调指出，特区“就是要在体制创新上有新的突破。特区的使命在改革，在于先行先试，当今特区的价值首先体现在体制创新上，特区的核心竞争力也首先体现在体制机制活力上。我们要进一步解放思想，实事求是，与时俱进，真正认清并敢于扫除一切阻碍发展的思想和体制障碍，当好改革先锋，向体制机制创新要活力，要速度，要质量。”“重塑特区意识，重振特区精神”犹如又一次吹响冲锋的号角，为发挥特区优势，加快发展指明了方向。
1988年，海南建省办特区，七届全国人大一次会议决定授予海南经济特区特别立法权。海南自此具有了更“特”的立法权。中央授予海南特别立法权，这是其他省区所不具备的权力，是我们的优势和特色。这个立法上的特色优势，使得海南在体制与机制上有很大的空间与自主性，在协调政治、经济、文化、社会等各方面的改革上，更能在法律层面上宏观把握和具体规范。从中央授予海南立法权的原则和范围看，海南特区立法并不应限于经济体制方面，它还涵盖了文化、社会、行政管理体制改革诸多方面。这种立法上的特别授权体现了中央对海南的关心和期望，也是在现行体制下给海南“放权”、“松绑”，使特区发展有一个相对宽松、自由、灵活的环境，使海南尽快发展起来。应当说这个授权是海南发展带有根本性的法律保证，某种程度上可以说是经济特区的“小宪法”。
中央赋予特别立法权对于海南而言，是与特区使命密切相关的，即要求特区通过立法在改革开放方面先行一步，在体制创新方面先行一步，用法律制度保障改革措施的进一步深化，开放政策进一步扩大，扮演好窗口、排头兵和试验场的角色，发挥好示范、辐射和带动作用。特区立法要发挥这样的作用，必须在制度和体制改革上有创新，这是中央赋予特别立法权的初衷，也是特区立法之魂。温家宝总理指出，经济特区“要进一步解放思想，坚持与时俱进，把‘特别能创新’作为经济特区之‘特’的基本内涵，包括思想观念创新、发展模式创新、体制制度创新、对外开放创新、科技自主创新、企业管理创新和城市建设创新等各个领域、各个方面的创新。只有保持创新的锐气，才能保持经济特区朝气蓬勃的旺盛生命力。”特区要在立法、制度创新和扩大开放等方面继续走在全国前列，必须拿出勇气和智慧，在与国家法律的原则相衔接的前提下，借鉴、“移植”国外成熟的立法成果和国际上通行惯例，把经过实践检验能够促进社经济发展的新的思想观念、发展模式、体制制度等融合到特区立法中去，通过特区立法上的改革创新使海南又好又快地发展。
一、特区立法改革创新的理论解读
特区立法就其本质和授权内涵来讲，特别立法权的“特”字就是要改革开放，制度创新。党的十六大提出创新是一个民族进步的灵魂，国家兴旺发达的不竭动力，一个政党永葆生机的源泉。通过理论创新推动制度创新、科技创新、文化创新以及其他各方面的创新，不断在实践中探索前进，永不自满，永不懈怠。这是我们必须坚持的治党、治国之道。 特区立法上的改革，其本身涵义而言既包括破除旧的东西，也包括创造新的东西，改革与创新是一致的。改革本身是一场变法，是破旧立新，兴利除弊。古今中外莫不如此，从中国历史上商鞅变法，到王安石变法，再到戊戌变法，国外的像法国的戴高乐改革、罗斯福新政也都是这样的，“破”和“立”是不可分的。当然，我们的特区立法上的改革创新仍然是具体制度上的创新，涉及国家根本制度和法律基本原则是不能动的，这是特区立法的“红线”，而对具体制度上的改革创新则又是特区立法的“生命线”。特区立法上的改革创新既可以借鉴、参考，也可以拷贝、移植，但改革创新最根本的还是它的原创性。要使特区立法的每一项具体制度、每一个条文都体现改革创新精神，关键是它的原创性；如果没有原创性的东西，就谈不上特区立法的改革创新了。
特区立法上的改革创新并不是泛泛而谈，而是实实在在的，是与特区社会经济发展相适应的。创新也好，改革也好，必须是与社会经济发展状况相联系的。如果一味地讲改革创新，或者出歪点子、搞标新立异，凭头脑发热搞计划经济那一套，甚至把国外过时的东西拿出来当作自己的具有时代精神的东西，那就不能叫做改革创新。从特区立法目前情况看，总体上讲改革创新的理论准备还不足。八八年建省办特区时就提出了建立社会主义市场经济体制和“小政府、大社会” 行政管理体制，体制改革创新提出了许多目标，每一个目标也有一些阶段性成果，但大多缺乏理论和法律支撑，许多制度创新的东西和改革措施没有适时地用立法的形式固定下来或者立法上有所体现，但不久又回到了起点。尽管一时间关于特区立法权讨论得很热烈，也开了一些座谈会、研讨会，但是对特区立法的本质和改革创新的目标是什么？特区立法改革创新的原则和标准是什么？究竟要通过立法建立什么样的特区经济和行政管理体制？特区立法质量究竟怎么提高？目前仍不是很明确。我们说特区立法理论准备不足决不是说理论资源缺乏，党的改革创新理论、中央赋予特区的政策、现代民主法制理论、国内外立法成功的案例和法学理论研究成果都是特区立法改革创新的理论资源，关键是怎样挖掘和整合这些资源，并将其变成一种可以操作的改革创新的理论资源和实践动力？这还需要我们进一步研究探索。
如果说以前特区立法主要侧重改革开放，那么现在我们更应当侧重改革创新；如果说经济全球化和中央对海南的殷切期望是特区立法改革创新的外部动力，那么人民群众对改革发展的呼唤，要求通过立法优化发展环境，摆脱不发达状况的强烈愿望构成了特区立法创新的内部动力。这些外部动力与内部动力的整合构成了新一轮的特区立法改革创新的巨大的推动力量。特区要发展，需要改革，改革需要立法来保障。特区立法的改革创新必须坚持邓小平理论和“三个代表”重要思想， 这是特区立法改革创新的理论动力，又是特区立法改革创新的理论基础，还是特区立法改革创新的检验标准。特区立法是否实现了体制改革、制度创新首先要看特区立法的各项改革和建设是否代表了特区先进生产力的要求，是不是有利于解放和发展生产力，促进了经济发展。而生产力的主体是人，代表先进生产力就是代表人类社会当中最进步的那部分人，代表他们的知识权利、财产权利、创造权利和创新权利，否则就不可能激发知识和财富的涌流。其次是看特区立法是不是代表了先进文化的前进方向和最广大人民的根本利益，使人民群众的精神生活日益丰富，利益最大化和普遍化。因为在法律上利益是通过权利来体现的。特区立法只有体现了邓小平理论和“三个代表”重要思想，才能经得起实践的检验。
实践是检验真理的标准，那么理论在真理的面前起什么样的作用呢？理论本身也是一种实践的总结，用实践的成果来检验实践是一种直接的检验方法。邓小平理论和“三个代表”的重要思想是特区改革开放和发展的理论坐标，也是特区立法改革创新的理论坐标。“三个代表”在特区立法上要体现先进生产力，就是要促进社会经济又快又好发展、高效能的行政管理、高效率的服务。要代表先进文化前进方向和最广大人民的根本利益，首先是代表特区群众的具体利益，使群众得到实惠。如果特区立法不以人为本，不以保障群众的具体利益为本位，不体现保障民生，那就不能说代表了先进文化前进方向和最广大人民的根本利益。
从整体上来讲，世界上没有任何一种法律制度或者说法律传统可以作为海南立法创新的参照系。无论是中央立法还是兄弟省市立法，无论是英美法系还是大陆法系，无论是发达国家还是发展中国家，都没有现成的参照系可供使用。在这个意义上特区立法是真正的制度创新，具有原创性。但是从具体的制度设计和技术操作层面上又有很多参照系可供我们选择。如市场监督机制问题，从世贸组织规则和发达国家法律中可以有很多东西值得借鉴。又如建设高效、透明政府问题，可以从国外有关建设高效、透明政府的法案中汲取现成的规定。这些也为我们立法创新改革提供了丰富的素材和养分。
二、特区立法应当处理好的几个关系
特区立法最终目的是促进社会的全面进步，人民群众安居乐业，实现社会正义与公平，使广大人民群众的利益比较均衡、权利义务对等，实现资源价值的极大化，生产力的最大化。但是作为现阶段特区立法应当有其阶段性目标。现阶段特区立法的阶段性目标是什么？现阶段特区立法阶段性目标和主要任务就是体制改革和制度创新。改革创新从理论和道理上讲没有问题，但是实际上问题并不是件容易的事。特区立法要符合国家法制统一的精神和法律的基本原则，也就不能损害国家法制的统一和法律的基本原则；但是特区立法的本质又必须创新，创新就要有突破，这是特区立法必须正确处理好的一个最重要的关系。当然，我们讲改革创新决不是说现行法律所有规定都可以突破，不受现行法律系约束，那样就背离了特区立法目标和中央授权的初衷。任何创新都有改革，改革就有变通，特区立法一定意义上说就是对上位法的改与废。特区改革需要有法律的保障，创新的措施也需要法律支持，否则就可能事与愿违。因此，在特区要变通执行国家法律和行政法规，必须先行特区立法，寻求法律上的支持，依法办事。这就是经常说的改革创新既要合理，也要合法；当合理性与合法性发生矛盾时，应当首先服从法律，合理合法地运用特区立法权，正确处理好以下几个关系：
一是处理好法律原则与改革创新的关系。由于特区立法的授权和本质特征，决定了它既要遵循法律原则，也要突出地方特点，有所创新。法律原则从性质上说是法律的立法精神，它贯穿于法律的始终，从形式上一般在法律的总则或者前几条。特区立法对法律原则只能遵循，不存在创新问题；它的改革创新主要体现在遵循法律基本原则的前提下对上位法的非“原则”的规定作出修改、补充或者完善等活动中。当上位法已有规定时，特区立法要改革创新，在立法上有所突破，就有一个遵循上位法法律原则问题。当上位法没有规定时，特区立法则是全新的立法，具有原创性。由于没有具体上位法的原则可循，只能遵循宪法和基本法律有关改革开放和社会主义市场经济体制等大的原则规定，自主开展特区立法活动，这种原创性立法空间非常大。例如，在有关经济事务方面上位法已作规定（特别是计划经济和转型时期制定的法规）的，特区就可以遵循改革创新的原则，对有违市场经济体制和妨碍经济发展的规定作出变通性的规定。应当讲，特区立法除法律明确规定只能由国家行使的事权外，均可以根据建立市场经济体制和社会发展的要求，创造性地开展特区立法活动，订立特区的规矩，这是特区立法改革创新的一个重要方面。特区立法改革创新另一个方面，也是更重要的方面，就是要瞄准那些带有实验性、对全国有示范和辐射作用或者其他地区尚没有条件立法的东西，只要有利于加快经济发展，促进社会发展，提高人民群众生活水平的，就应当通过立法大胆地先试先行，先走一步。
二是处理好“移植”与创新的关系。立法“移植”在某种意义上说是立法创新的初级阶段，但“移植”毕竟不是创新。特区立法在经验还不多、成果较少的情况下，把国外已经完善成熟的立法技术和立法成果“移植”过来，拿来为我所用，在短时间内不失为一条捷径。这样做，不但能够节省大量的人力物力财力，而且能够缩短立法的周期。但是，“移植”和“拿来主义”决不是机械地照搬照套，也要根据自己的实际情况，有所取舍，有所创新。如果不分青红皂白，一概“拿来”，只“借”不“鉴”、抑或只模仿不创新，结果可能会“水土不服”，甚至会妨碍创新和发展的进程。我们必须牢牢把握“海南特色”这个灵魂，要在引进国外立法技术和成功经验的过程中边引进、边摸索、边学习，最终与国情省情有机融合，促进海南真正的跨越式发展。从目前情况看，特区立法可以采取“他山之石，可以攻玉”做法，但也要牢记鲁迅先生那句话：“运用脑髓，放出眼光，自己来拿！” ，依靠自己力量自主创新。
三是处理好超前性与可操作性的关系。法律是灰色的，生活之树是常青的。立法大多是落后于现实，因为立法是现实的反映，是现实的升华。但是，不可否认，法律也有指引性，即“先立规矩后办事”。特区立法的指引性主要体现在立法的超前性上，特区可以根据经济社会发展趋势和客观规律，对可能出现或必将出现的经济社会发展趋势，进行客观分析研究，及时立法，即超前立法，为特区的经济和政治等体制改革和社会各项事业发展提供法律保证。严格地说特区立法是没有参照系的，特区的“窗口”和“试验田”作用决定了特区超前立法的重要性和紧迫性。特区立法要超前首先要有规划，针对特区发展的不同阶段和经济社会发展的需求，分析经济社会发展规律及趋势，大胆进行策划，分步骤有计划地开展立法活动。其次超前立法要进行科学的预测。通过预测超前立法对经济特区的经济政治新体制运行是否能起到积极性作用，为经济特区的立法决策提供动态依据和有力的应变措施及准备。再次超前立法要切合实际，具有可操作性。超前立法决不是标新立异，也不是无根据无限制地立法。必须充分利用、整合立法资源，适度立法。法律不是万能的，没有法律也是万万不行的。特区立法者必须对法律的功能和经济社会发展规律要有一个清醒的认识，准确把握时机，客观地应用法律的手段调整各种社会关系，促进经济社会和谐发展。
四是处理好活力与有序的关系。充满活力是特区经济社会发展的根本动力，有序则是特区发展的前提。缺乏活力，特区必然停滞不前；没有秩序，特区发展则会陷入混乱，这方面我们有很多教训需要汲取。特区立法必须在体现活力与规范有序之间寻求平衡点，要通过立法营造鼓励人们想干事业、会干事业，支持人们干成事业的制度环境，放手让一切劳动、知识、技术、管理和资本的活力竞相迸发，不断繁荣各项社会事业。同时，也要转变对社会事业的管理方式，积极探索，稳步推进各项改革创新措施，正确处理改革、发展和稳定的关系，通过立法做到以改革促进发展，在发展中保持秩序和稳定。
三、特区立法理论模式
特区立法要走什么样的道路，采取什么样的模式？从不同的角度会有不同的答案。从法制和改革创新的角度看，特区立法必须建立在立“良善”的法和“经济”的法基础上。我们知道，特区立法除了可以分配利用和管理资源外，还要规范和调整社会关系，影响人们的行为，因而它必须是“良善”的。只有“良善”的法，人们才能自觉地遵守，才能在社会生活中发挥应有的作用。在特区，“良善”的立法必须践行邓小平理论和“三个代表”的重要思想，符合国家的利益，符合人民的意志和利益，必须利国利民，利己利人，促进特区全面进步，人民幸福安康。
所谓“经济”的特区立法是指立法的经济性，就是说立法要讲速度和效率，讲质量和数量，讲投入和产出。按照科斯定律:“人们并不是为了市场而市场，为了政府而政府,人类一切选择的最根本约束,是成本、是费用、是代价。” 因此，“经济”的特区立法最重要的目的就是要通过立法促进财富的极大化，让特区发展的财富最大，成本最小，用同样的资源或者最低的成本，产出最多的财富或者达到同样的目的和效果，求得整个资源的有效率，促进经济发展。当然，特区立法也不只是仅考虑效率，也要讲公平，效率和公平这两个价值都要追求，这是有中国特色的社会主义制度本质决定的。一方面我们要追求更高的生产力，财富极大化，追求效率；另一方面也要代表先进文化前进方向和最广大人民群众的根本利益，抚危济困，照顾弱势群体，兼顾社会公平。法律上讲公平就是从制度上使资源分配的结果不因让某些人更好而伤及他人，在鼓励效率的同时能够照顾弱势群体，使那些现在还无法对社会做出贡献或者以前可能有贡献，也可能没有贡献，但是将来也没办法做出贡献的人都能够得到照顾。
理论上讲公平和效率是可以兼顾的，但也常常会出现冲突。比如海南现在要加快发展经济，效率十分重要，立法上就会侧重效率。假设这时立法上比值是效率60％，公平是40％，特区立法中财富生产和效率为先的立法就会比较多，占60％，内容也就比较重要，其他方面立法就会相对少一些，内容上就要对效率宽容一些，这是特区发展特定阶段的立法抉择。将来特区发展到一定时期其他方面立法自然就会多一些，对效率的要求也就会高一些。另外，立法上的公平和效率也不是截然分开的，绝对的。比如财富最大化带来了经济效益，体现了效率，但发展经济可能造成环境污染，公平这个部分就会有负效应。经济发展是正效益，环境污染是负效益，经济效益减掉环境污染的结果是正的，表明这个特区立法是符合特区现阶段经济发展目标的，就应当坚持；否则就要修改或者废止。
“经济”的特区立法并不是要求其越精确越好，它的经济性不应去争论公平和效率的比值问题，而应在立法上表现为能够体现公平和效率的最佳结合，符合特区经济社会发展水平才是最好的。如果一个特区立法无法达到公平效率目的，促进经济发展，社会和谐，即使再正确，也不是好的。海南建省办特区的目的就是要在改革开放中闯出一条发展的道路，讲效率优先，兼顾公平，正是在这样一个原则的指导下，近二十年来海南经济快速发展，GDP不断的增长。但是，随着经济发展，也出现了一些不和谐因素。比如，涉及群众切身利益的教育、卫生和就业等方面还存在不公平的现象，城市与农村、城市不同群体之间受教育、接受医疗卫生服务的水平还存在较大差距。又如，在经济发展的同时城乡收入，不同地区、不同社会群体、不同职业的收入差距有逐渐拉大的趋势。现在中央提出以人为本，构建和谐社会，这就要求特区立法在保证效率的前提下，妥善协调社会各方面的利益关系，正确处理人民内部矛盾和其他社会矛盾，兼顾公平正义。按照十六届四中、五中全会的要求，在促进发展的同时，把维护社会公平放到更加突出的位置。为此，在经济领域，要尽量减少政府对经济生活的直接干预，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，调动各类市场主体创业的积极性、主动性和创造性，鼓励一部分人通过合法致富、合法经营先富起来。在社会领域，要切实发挥政府对收入分配的调节职能，建立健全社会保障制度，维护公共利益。需要指出的是，公平是再次分配的生命所在。制度建设要特别注意避免再次分配中的不公平，从根本上消除教育、医疗的城乡差别、区域差别等现象。
四、特区立法的改革创新空间
特区立法改革创新空间有多大？这也是一些人经常问的问题。随着我国加入世界贸易组织和法制的逐步健全，改革开放范围越来越大，层次也多元化了，特区改革开放的优先“试验权”等制度进一步普及化、内地化，海南特区与内地的政策优势差距越来越小。而且现在中央也不可能再赋予特区 “更特”、“更开放”的政策，特区的发展只有靠自己。海南发展面临着严峻的挑战和机遇。在经济全球化的制度革命新形势下要发挥特区的作用，抓住机遇，迎接挑战，加快发展，创新具有海南特色的经济结构和更具活力的体制机制，就必须更新观念，重构特区立法优势，开创特区立法新的空间。
（一）特区立法要改革创新，就必须发扬民主，注重实际，一切从实际出发。大兴深入基层、调查研究之风，深入到群众中去，扎扎实实调查研究，体察民情，了解民意，集中民智，形成科学、珍惜民力的立法思路。对涉及经济社会发展全局的重大事项，要广泛征求意见，充分进行协商和协调；对与人民群众利益密切相关的重大事项，要实行公示、听证等制度，扩大人民群众的参与程度；对专业性、技术性较强的重大事项，要认真进行专家论证、技术咨询、决策评估。特区的任何一项立法都必须依据海南的省情，都必须符合海南人民工作和生活的实情，都要以解决实际问题为出发点和落脚点。脱离群众，脱离实际，一切立法都将成为无源之水。只要是诚心诚意为群众谋利益，能使人民群众感觉到党和政府在为他们办实事，凝聚人心、增强向心力的立法都应当尽早立法计划，加快实施。
（二）特区立法要改革创新，就必须解决实际问题，推动特区发展。立法的作用是通过实践表现出来的，是实干出来的。特区立法要体现崇尚实干精神、弘扬实干作风，讲求实效。反对脱离实际、脱离群众的官僚主义；坚决反对贪图虚名、不求实效、劳民伤财的形式主义的立法。只要不违背“三个有利于”的标准，就应大胆地进行特区立法，使所立之法具有鲜明的海南特色，不但解决海南自身的实际问题，还能对全国起示范、辐射和带头作用，为构建中国特色社会主义法律体系作出应有的贡献。这也是国家赋予海南特区立法权的一项重要使命。目前，特区立法的突破点应放在省级一般立法权不能制定而只有使用经济特区特别立法权才能制定的立法项目，也就是能填补国家立法空白，又适合海南特点、便于在海南施行、带有实验特点的立法项目，做到有所为，有所不为，有所大为，有所小为。要用特别超前的眼光，特别务实的思路，特别振奋的精神，开展特区立法活动。可以这样讲，特区立法没有特别出色的东西，就是最大的不“特”，就没有生命力。只有制定出带有特色的特区法规，加快了特区经济社会发展，特区立法才有说服力、吸引力，才有辐射力、带动力，才能使特区的每一件立法规定都闪闪发光。
（三）特区立法要改革创新，就必须准确把握改革创新的重点，营造海南加快发展的良好环境。特区立法要紧紧围绕省委、省政府的中心工作和海南发展规划开展工作，努力把省委、省政府关于改革、发展、稳定的重大决策和有关政策转化为法律规范，通过立法促进改革和发展。一是在旅游开发和改革开放方面，研究制定《海南省旅游综合改革配套试验管理规定》，规范旅游市场、落地签证、航权开放等特殊政策。二是围绕推进洋浦管理体制改革，制定《海南省洋浦开发管理区管理条例》和《海南省洋浦保税港区管理办法》，通过立法把洋浦这个海南特区中的特区建设和发展好。三是围绕农垦体制改革，研究制定《海南省农业垦区管理条例》，从法律上理顺农垦管理体制，真正实现政企分开，激发农垦发展的活力；加快修订《海南省天然橡胶保护管理条例》的工作，进一步规范我省天然橡胶市场秩序，促进天然橡胶生产发展。四是围绕深化行政管理体制，研究出台《海南省人大常委会关于深化行政管理体制的决定》，改革完善我省“小政府”、“大社会”的体制和省直管市县的管理体制，明确省与市县的权限和职责，精简政府职能，提高办事效率，把政府不该管，也管不好的事情交给社会管理，尽快制定《海南省行业协会和中介组织管理办法》，培育社会自治管理组织。五是研究制定《海南省人才管理规定》，建立吸引人才，用好人才和发挥人才作用等机制，加快制定有关公务员录用、培训、考核、奖惩和待遇等方面配套管理办法，从整体上提高干部队伍素质。六是针对我省行政执法环境、社会信用环境不尽如人意的状况，研究制定进一步健全社会信用体系、强化执法责任、改善行政服务功能的立法，努力营造一个高效廉洁、规范有序、公平竞争、宽松自由、诚实守信的发展环境。七是针对我省经济社会发展中出现的不和谐、不稳定因素和社会管理的新情况、新问题，完善有关制度。首先要健全引导群众以理性、合法的形式表达利益要求的制度，解决群众的意见和建议得不到便捷、及时的反映等问题。其次要完善社会矛盾调处机制。随着经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式逐渐多样化，社会矛盾和纠纷呈现出利益性、群体性、危害性强等特点。及时化解纠纷、保持社会稳定，需要建立高效、便捷、成本低廉的社会矛盾调处机制。再次要完善功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制。随着经济社会的发展，公共事件和事故灾难也逐渐增多，公共安全面临一些新的挑战。各种突发事件的频繁发生，给人民的生命财产造成了巨大损失。必须尽快完善突发事件的预防和应急准备制度和机制，提高社会广泛参与应对工作的机制和公众的危机意识。八是根据我省的特点，重视解决开发自然资源、保护生态环境等方面急需立法调整的问题。
通过上述带有改革创新内容的立法项目的启动，切实解决一些特区发展中急需解决的问题，最大限度地将国家给予海南的特殊政策用法律形式固定下来，为特区改革发展提供法律保障。
（四）特区立法要改革创新，就必须审时度势，趋利避害，适应新形势。新形势下的特区立法必须坚持原则性和灵活性相结合，不断研究新情况、解决新问题、形成新规范、开创新局面，创造性地服务于特区经济建设。认真研究和熟悉市场经济规则和WTO规则，结合海南的具体情况和实际需要，抓紧制定适合海南发展的有关市场准入和运作、促进经济发展和规范政府行为的立法。我国加入世界贸易组织对特区立法提出了新的要求，也为特区立法提供了良好的机遇。特区立法一方面要创新立法标准，“入世”首先是立法上的“入世”，WTO的各种协议既是法律上的规范，也是市场经济的规则。WTO时代的特区立法必须以WTO规则为蓝本，自主地、开放地“变法”，在WTO的平台上重估特区立法的质量和效益，充分借鉴WTO规则和国外立法经验，这将是目前特区立法的时代特色。另一方面要按照规则办事。WTO是以一整套规则为基础的国际组织，加入WTO，政府必须按规则办事。我们想问题，办事情，只能在规则之内求创新、不能在规则之外图方便。我国已经向世界作出了庄严承诺：一是确保有关或者影响贸易的法律、法规、规章和其它政策措施（包括地方制定的这类规范性文件）符合世界贸易组织协议和我国对外承诺。二是确保法律、法规、规章和其它政策措施在全国得到统一实施。因此，特区立法活动必须遵守规则、信守承诺，这既是我们应当履行职责，也是特区立法的应有之意。
特区在发展，特区立法也在改革创新中不断完善。尽管在这个过程中会有许多问题需要解决，甚至难免失之偏颇。但是特区立法就是在不断改革创新中探索充满活力和规范有序之间以及效率和公平之间平衡点，特区立法者的使命也是在这个过程中守护着。
国有企业民商事法律风险防范及仲裁救济
海口仲裁委员会秘书长 郭修江
国有企业既是我国社会主义市场经济的运行主体，又是我国国民经济的重要支柱，同时也是国家调节国民经济的重要手段。只有按照现代企业制度的要求，不断完善国有企业的经营管理体制，提高国有企业的经济效益，国有企业才有可能在市场经济的大潮中有效抵御各种风险，立于不败之地。而现代企业制度的建立，本身是一个动态的过程，它是在企业不断的成长过程中实现的。一方面企业要积极主动改革现有不合理制度，向现代企业制度靠拢，在改革中求生存；另一方面还要继续进行各种市场经营管理活动，在求生存中实现改革的目标。因此，要最终建立现代企业制度，让国有企业焕发生机，国有企业必须学会在改革和生存中实现发展。其中，应对民商事法律风险尤为值得注意。
一、国有企业民商事法律风险的防范措施
国有企业民商事法律风险随时随处地存在，只有认真把握相关法律，在企业建立、发展、改制以及经营活动中，按照新的《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国合同法》以及国家相关法律、行政法规、规章、政策办事，同时，在不与国家法律、行政法规的强制性规定相抵触地情况下，学习、借鉴国外先进的制度和经验，开拓创新，才能不断提升国有企业的经济效益和市场竞争实力。
（一）严格按照新公司法的规定办事，减少企业决策和经营失误。
新公司法》充分体现鼓励投资的法律价值趋向，将设立公司的门槛由10万元到50万元降低为3万元，准许设立一人公司(即股东为1个自然人或法人的有限责任公司)。这一变化要求国有企业对市场主体要有更多的资信考察，防止毫无实力的公司参与国有企业重大经营活动。
新公司法将过去许多强制性条款改为任意性条款甚至取消相应规定，使得公司经营更加灵活、自主，并修改完善了公司法人治理结构方面的规定，包括完善股东会和董事会制度，充实了股东会、董事会召集和议事程序的规定，增加了监事会的职权，完善了监事会会议制度，强化了监事会作用，增加了上市公司设立独立董事的规定，对公司董事和高级管理人员对公司的忠实和勤勉义务以及违反义务的责任，作出了更为明确具体的规定。新公司法的上述规定，增强了改制后的国有企业的经营自主权，但是，与此同时，也强化了国有企业经营者的责任。国有企业只有按照新公司法要求制定合理合法的公司章程，完善企业内部管理体制和制度，才能保障国有企业在新公司法给予的更大自主权的基础上实现持续的更大发展。
新公司法加强了对股东利益，特别是中小股东利益的保护，增设股东查账权，中小股东通过行使查账权，能更好地了解公司运营，监督公司依法经营，并保护自己的权益。国有企业应当充分运用这些法律手段，防止国有企业老总的独断专行，减少企业的失误。
新公司法对公司职工依照《工会法》组织工会，开展工会活动，维护职工合法权益作出了更为明确的规定。公司应当为本公司工会提供必要的活动条件，公司工会代表职工就职工的工资、福利、保险和劳动安全、卫生等事项依法与公司签订集体合同，同时新法还规定，职工代表应在监事会中占1／3比例，董事会中可以设立职工董事。这些制度的设立对于国有企业管理层充分保障职工合法权益，体现工人阶级主人公地位，防止、减少因企业职工合法权益得不到有效保护而产生的企业经济损失和引发群体性事件，具有特别重要的意义。
（二）灵活掌握和运用合同法律制度，维护国有企业合法权益。
《中华人民共和国合同法》以及《中华人民共和国担保法》等相关合同法律制度是市场主体进行民商事法律活动的基本规则制度，国有企业要在市场经济中作一个竞争的赢家，就必须学会运用这些规则，在签订和履行合同过程中保护自身合法权益。国有企业的经营者是市场经济的操作者，不是法律专家。在此情形下，国有企业一定要按照《国有企业法律顾问管理办法》的规定，建立、健全企业法律顾问制度，让企业法律顾问切实参与到企业管理和经营活动中，对企业经营和管理活动从法律的角度把关。
1、加强企业印章和人员管理，防止表见代理给企业造成损失。
表见代理是指行为人虽无代理权,但因被代理人的行为造成了足以使善意相对人客观上有充分理由相信行为人具有代理权的表面特征的行为。简言之,即本无代理权,但表面上却足以让人相信其有代理权而按有代理权对待的行为。表见代理的结果是虽然不存在代理关系，但是，被认为是被代理人的人要承担行为人行为的法律责任。表见代理现实生活中出现最多的情形有两类：一是印章管理出问题。行为人用盖有企业印章的空白信笺超越代理权限签订合同；二是企业用人不当，解除代理关系后，未及时将解除代理关系的事实通知相关交易人，致使其认为行为人与被代理人之间仍然存在代理关系，而继续与之签订或者履行合同。
防止此类法律风险出现的办法是加强印章和人员管理。企业应当杜绝盖企业印章的空白信笺，印章管理人员必须是最为可靠的员工，同时要有企业印章管理规定，严格用印程序和条件。因工作需要确实需要盖印的空白信笺的，应当交给企业完全信任的高级管理人员掌控和使用，且事毕剩余空白信笺必须立即收回并销毁。对于业务员等存在长期委托代理关系的员工管理，通常不赋予其签字权利，如果确实存在需要签字认可事项的，应当在委托书中明确其签字效力范围。同时，企业解除委托代理关系的，应当及时书面通知相关交易人。
2、缔约前充分了解对方的资信、履约能力，确保不被欺诈。
知己知彼、百战不殆。要想在缔约过程中不被对方所蒙骗，一定要对对方的资信情况以及其他履约能力进行全面的调查。尤其是国有企业在与外资合作过程中，更为重要。下面有一事例：某省国有企业准备斥资247万元人民币与美国某公司设立合资公司，并约定将该投资用于向外方指定的某设备商购买设备，该美国公司提供了盖有“俄亥俄州政府印章”的营业执照正本和美国某知名银行提供的“AAA级”资信证明以及公证书。在审查外方提供的各种文件时，律师发现其中两份文件在外方公司名称上存在一个字母的差异，这引起了律师的注意，于是律师建议合资中方对外方资信状况进行全面调查，中方当事人同意了律师的建议，并委托资信调查处进行调查。调查处通过我国贸促会驻外机构等渠道，对外商在当地注册情况、实际办公情况、通讯情况及银行信用情况进行了全方位的调查。调查结果表明，该外方公司提供的营业执照是虚假的，在美国俄亥俄州根本没有这样一个公司存在。中方根据调查结果未将款给外方指定的设备销售商，由此避免了该国有企业247万元人民币的损失。
3、防范缔约过错责任，企业自身要遵守诚实信用原则。
我国新《合同法》第四十二条首次以条文形式确定了缔约责任制度。所谓缔约过失责任是指在订立合同过程中，缔约一方当事人因违反诚实信用原则所应承担的先合同义务而造成对方信赖利益损失时所应承担的民事赔偿责任。
作为国有企业，应当更加注重树立企业的诚实信用的形象，不仅要在合同履行过程中注重诚实守信，在合同缔结的过程中同样要如此。发出要约或者承诺之前，一定要慎重，方方面面的情况搞清楚之后，再作决定；一旦作出决定就一定要遵守诺言。发出要约之后，发现存在错误的，应当在该要约到达之前收回要约；如果认为承诺确实存在明显不公平的，可以请求变更合同，对方不同意变更合同的，通过仲裁或者诉讼撤销或者变更合同。
4、正确运用同时履行抗辩权、先履行抗辩权、不安履行抗辩权，保障国有企业的合法权益不受侵犯。
根据我国合同法第六十六条规定，当事人互负债务，没有先后履行顺序的，一方在对方履行之前或者对方履行债务不符合约定时要求另一方履行义务，另一方有权拒绝其履行要求。这就是同时履行抗辩权。一手交钱一手交货的买卖就属于此类情况，如果一方没有交钱或者钱未交够时，要求另一方全部交货，这时，交货方可以根据合同法规定拒绝履行交付全部货物的请求，此种拒绝不构成违约责任。合同法第六十七条规定，当事人互负债务，有先后履行顺序，先履行一方未履行的，后履行一方有权拒绝其履行要求。先履行一方履行债务不符合约定的，后履行一方有权拒绝其相应的履行要求。这就是先履行抗辩权。合同法第六十八条规定，应当先履行债务的当事人，有确切证据证明对方有经营状况严重恶化、转移财产抽逃资金以逃避债务、丧失商业信誉或者其他丧失或者可能丧失履行债务能力的情形的，可以中止履行。这就是不按履行抗辩权。这三项权利是合同当事人的法定权利，无需通过仲裁或者诉讼，当事人可以在符合法定条件的情况下自主行使上述权利，而且，只要符合法定条件，不因为当事人的拒绝履行行为而承担违约责任。
5、担保法律风险的防范。
担保是民商事活动中常见的保证合同履行的方式。国有企业一方面要学会运用担保手段提高自身的商业信誉等级，另一方面也要格外慎重对外担保。我国担保法对担保的形式规定有抵押、质押、保证、定金、留置等担保方式，在运用这些担保形式时需要注意的问题有：第一，担保人要适格。根据担保法规定，国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外；学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体不得为保证人；企业法人的分支机构、职能部门不得为保证人。企业法人的分支机构有法人书面授权的，可以在授权范围内提供保证。第二，担保物要适格。根据担保法规定，土地所有权，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施，所有权、使用权不明或者有争议的财产，依法被查封、扣押、监管的财产等不得抵押。第三，不动产抵押应当办理抵押登记手续，未办理抵押登记手续，该项抵押不能对抗善意第三人。担保的法律责任十分复杂，国有企业应当尽可能通过法律顾问弄清担保中的各种法律关系，在签订和履行合同过程中防止风险，少走弯路。
二、民商事法律纠纷的有效法律救济途径——仲裁
民商事法律风险一旦形成事实，往往产生纠纷。根据我国现行法律的规定，民商事纠纷的的法律救济途径主要有两条：一是向人民法院提起民事诉讼；二是双方约定仲裁，向共同选定的仲裁机构申请仲裁。就我国现实而言，诉讼是当事人解决民商纠纷的主要选择途径。因此，随着我国经济发展的不断提速，越来越多的民商事法律纠纷集中到人民法院，人民法院受法官人数以及法官整体素质的影响，已经不堪重负。同时，社会对法院这道社会正义的最后防线又寄予厚望，法院压力越来越大。如何缓解法院压力，提高民商事纠纷的解决效率，降低纠纷解决成本，已经成为全社会关注的焦点问题。
其实，国外在这方面早有成熟的经验可供借鉴。据相关资料记载，国外发达市场经济国家，民商事纠纷的百分之九十以上是通过仲裁解决的，法院仅仅解决民商事纠纷的百分之十不到。多元化的解决民商事纠纷途径成为西方市场经济国家的重要选择。我国目前经济发展迅速，民商事纠纷不断增加，无论是从与国际接轨的角度考虑，还是从减轻法院负担的实际考虑，充分发挥仲裁在我国民商事纠纷中的作用具有特别重要的意义。尤其是国有企业，要走向国际大市场，必须学会运用仲裁手段出解决民商事纠纷。
我国现行仲裁制度是根据1995年9月1日起施行的《中华人民共和国仲裁法》建立起来的。根据仲裁法的要求，全国目前已经建立了185家仲裁机构，除了老牌的国际贸易仲裁委员会和发达地区如北京、广州、深圳、武汉等仲裁委员会外，大多数仲裁机构处于半歇业或者基本歇业状态。海南省在1996年5月21日，由省政府批准成立了我省唯一一家仲裁机构——海口仲裁委员会，至今年收案数量仍未突破200件，一大批优秀的仲裁员无案可办，资源严重浪费，这与法院法官的繁忙工作形成鲜明的对比。
为了促进仲裁事业的发展，国务院早在1996年就以国办发[1996]22号《国务院办公厅关于贯彻实施<中华人民共和国仲裁法>需要明确的几个问题的通知》要求各部门要大力宣传仲裁法，清理和规范各类格式合同和示范合同文本，在争议解决条款中要明确有仲裁选项。海南省人民政府为贯彻落实国务院办公厅22号文件，也以琼府办［2004］33号下发了《办公厅关于贯彻实施<中华人民共和国仲裁法>大力推行仲裁法律制度的通知》。海南省法制办为在全省宣传推广仲裁制度，多次发文，并组织仲裁法执法检查。海南省国资委为执行省政府办公厅33号文件，也专门下发了关于在全省国资企业宣传推广仲裁法律制度的文件。应当说，国务院和地方政府及其职能部门在这方面已经作了大量工作。海口仲裁委员会为宣传推广仲裁，仅2006年就通过各种形式的培训班，向相关单位和个人免费发放《仲裁法》、《仲裁指南》等宣传资料数万册。然而，选择仲裁作为纠纷解决途径的仍属少数。究其原因，笔者认为，主要是社会各方面对仲裁的宣传仍然不够。很多人认为仲裁没用，仲裁完了还要向法院起诉。其实，这种认识是完全错误的。仲裁法明确规定仲裁实行一裁终局，一方不履行仲裁裁决，另一方有权向人民法院申请强制执行。为了加大对仲裁的支持力度，2006年9月8日开始实施的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国仲裁法>若干问题的解释》（以下简称《解释》），将仲裁裁决执行一律提级由被执行人住所地或者被执行的财产所在地的中级人民法院管辖执行。仲裁裁决法律效力无可怀疑。国有企业作为国家宏观政策的执行者，在推广仲裁方面应当带个头。
要通过仲裁途径解决民商事纠纷，首要的是要在合同争议条款中加入仲裁，即：将合同争议条款明确表述为：“因本合同或者与本合同相关的所有争议，双方协商解决，协商不成的提交海口仲裁委员会仲裁”。有了该项仲裁条款，发生争议后，该案的管辖权只能属于海口仲裁委。如果双方当事人确实无法选定同一个仲裁机构的，笔者认为，签订合同时，双方可以在合同中确认对方申请仲裁时的选择。比如，一方当事人要选海口仲裁委员会作为争议解决机构，另一方想选择深圳仲裁委员会作为争议解决机构，协商不成，双方可以协议这样约定：因本合同或者与本合同相关的所有争议，双方协商解决，协商不成的，任何一方可以选择海口仲裁委员会或者深圳仲裁委员会仲裁，双方对首先申请仲裁一方选择的仲裁机构予以认可。这样的约定就解决了仲裁机构不明确，一方的选择其中一个仲裁机构仲裁另一方是否认可同意的问题。
总之，仲裁是解决国有企业民商纠纷的有效法律途径，也是更便捷、更高效、更公正、更经济，能够更充分体现当事人意思自治、更能够为当事人保守秘密、更易于执行的法律制度，选择仲裁方式解决纠纷，将有助于国有企业提高纠纷解决效率、节约纠纷解决的成本、减少企业在纠纷解决上的精力投入，有利于企业快速摆脱纠纷，轻装上阵，继续谋求发展。
海南省法制办公室
关于《海南省旅游条例》实施情况的
评 估 报 告
省政府：
《海南省旅游条例》（以下简称：旅游条例）自2001年修订颁布实施。按照《国务院进一步推进依法行政纲要》和省政府第61号令的要求，我办会同省旅游局对旅游条例实施情况进行了调查研究和综合评估。为了搞好这次立法后评估工作，我们到海口、琼海、万宁、三亚进行了实地调研，召开了有当地旅游主管部门、部分旅行社、旅游景点、旅游饭店、旅游购物点、旅游汽车公司等单位参加的座谈会，走访了部分导游、司机，借鉴了有关部门旅游执法检查情况，对旅游条例实施情况进行了评估。现将有关情况报告如下：
一、旅游条例制定十分必要，加快了旅游市场开放，加强了旅游市场监管，促进了旅游产业发展。
2001年省人大常委会针对我省旅游业发展和管理中存在的问题和我省旅游市场开放与管理等实际需要，修改颁布了《海南省旅游条例》，自2002年3月1日起施行。旅游条例体现了在发展中规范管理的立法思路，加快了旅游市场开放，加强了旅游市场监管，促进了旅游产业发展。
（一）率先立法开放旅游市场。旅游条例规定，允许外省旅行社直接组团到海南旅游，在全国率先通过地方性立法打破地接行规。旅游条例还明确规定，外省市的旅行社组织省外旅游团队到本省进行旅游活动，政府有关部门应当为其在交通、咨询、服务及事后备案等方面提供方便，不得歧视、刁难、设置障碍。这不仅对本省旅游行业经营者形成压力，促使旅游行业经营者不断做大、做强，而且也让有关国家、地区和国内其他省市更加关注海南旅游业发展。同时，旅游条例还取消了定点服务制度，促进竞争机制的形成。
（二）规范了旅游市场的经营行为。一是规范旅行社经营，依法注册，自主经营，建立健全内部管理制度和财务制度，建立安全管理责任制，禁止以承包、挂靠等方式变相转让旅行社业务经营许可权；二是明确佣金制度，依法允许导游人员获得佣金，但应当通过银行结算，如实入账，具体的佣金支付份额则由导游人员所在的单位与旅游经营者通过合同约定，同时还建立了佣金管理办法；三是规范劳动关系，要求旅行社、导游服务公司、车船公司（或者车船业主）以及其他旅游经营者应当与其聘用的导游、驾驶人员及其他从业人员签订劳动合同，给从业人员发放工资及其他福利、办理社会保险。
（三） 加强了对旅游市场的监管。根据旅游条例的有关规定，2005年10月，省旅游局开始实行旅行社行程表的统一规范管理制度，统一印制带有水印及编号的一式三联的旅行社行程表，由旅行社领取使用；加强导游人员管理，已全面完成导游全员免费建档，并实行导游IC卡、导游上岗证、金融卡“三证（卡）合一”上岗制度。推行旅游诚信建设，向旅游业印发《海南省旅游业诚信机制建设工作方案》和《海南省旅游业诚信机制建设暂行办法》，实行网上旅游诚信信息记录、投诉、举报管理，并在网上通报受查处的违规旅游企业和从业人员，建立旅游团队诚信监督员制度。建立“黄金周”旅游“110”投诉快速处理机制，开展旅游市场专项整治活动和全省打击旅游市场“四黑”综合整治工作。
（四）加强了旅游业的规划管理。按照旅游条例的规定，省政府于2004年编制完成了《海南省旅游发展总体规划》，《海南省旅游发展总体规划纲要》已经省人大常委会审议通过。部分市县正在抓紧编制市县区域旅游规划，已完成《陵水县旅游发展总体规划》等，三亚、琼海、万宁、昌江等市县的旅游规划和文昌东郊椰林、定安南丽湖、五指山、昌江霸王岭等风景名胜区的重点资源的旅游规划正在抓紧编制。
（五）依法加大了对旅游行业的扶持力度。旅游条例实施以来，政府相关部门坚决贯彻旅游条例关于旅游宾馆、饭店实行与一般工商企业同等的用水用电用气价格的规定，现在各个市、县已基本落实并执行到位。
旅游条例的实施，促进了我省旅游业的健康发展。2004年全省接待国内外过夜游客1402.89万人次，入境旅客30.86万人次，全省旅游总收入111.01亿元，旅游业增加值48.84亿元。2005年全省接待国内外过夜游客1516.47万人次，入境旅客43.19万人次，全省旅游总收入125.05亿元，旅游业增加值57亿元。2006年全省接待国内外过夜游客1605.02万人次，全省旅游收入141.43亿元，入境旅客61.69万人次。目前，全省有各类旅游景区（点）70家，其中4A级旅游景区（点）6家；旅游星级饭店260家，其中五星级饭店13家；旅行社150家，导游员6700多人，旅游汽车1840多辆，三亚旅游汽车498辆，与旅游业直接相关的管理和从业人员超过12万人。
二、虽然旅游条例对促进我省旅游产业的发展起到了重大作用，但由于近四年多来我省旅游产业的迅猛发展和立法当时的条件限制，条例在许多方面的规定已不能适应现时形势的需要，主要问题如下：
（一）旅游条例规定实行旅游市场调节价的范围过宽，不利于旅游市场价格监管。
旅游条例第二十九条规定，除政府投入或者公益性的旅游景点的门票价格可以实行政府指导价外，旅游经营者所经营的服务项目，实行市场调节价。意味着旅行社组团、旅游餐饮、酒店住宿、旅游项目费用、购物点消费及部分景区门票等一系列费用均实行市场调节价。近年来，部分旅游景点、演艺点、餐饮点、特种旅游项目、购物点采取各种手段争夺客源，谋取经济利润，特别是支付了回扣的那些经营者，为弥补支付回扣的损失，更是虚高标价、以次充好、以假充真。定安县黄竹镇华迪地矿珠宝博贸中心标价16.8万元的假冒祖母绿翠玉佩，进货价只有100多元；万宁天然珠宝公司出售的南非钻石项链，标价218500元，实际成交价格21850元，经检验为假货，万宁市工商局介入查处时，该购物点已注销，更换了新业主；三亚双龙八大碗海鲜大排档，普通的“八菜一汤”价格高达10000多元。另外，部分酒店高价炒卖房价或者低价倾销。这些问题已严重影响了我省旅游市场的平稳发展。
（二）旅游条例对零负团费、商业贿赂等问题规定不具体，不能完全适应目前规范旅游市场发展的需要。
1、关于“零负团费”问题。旅游条例规定，旅游经营者不得以低于成本价格倾销，但旅游条例对“零负团费”未作具体界定，也没有规定相应的罚则内容，有关部门予以查处，缺乏法律依据。目前，“零负团费”现象在我省及周边省市，特别是东南亚地区已普遍存在，并发展成旅行社主要经营模式，且负团费数额越来越大。一些旅行社和打着合法招牌的“黑社”以零负团费把游客招揽进来后，主要靠导游、司机强行带客到自费景点、购物点、演艺点、餐饮点消费，收取高额回扣来填补零负团费的“坑”。一些导游司机对不愿意去自费景点和购物点的游客，采取恐吓、不给住店、不开空调，甚至甩团等恶劣手段逼其就范，个别导游、司机甚至把游客带到“老乡店”、“包厢店”购物，相互串通，欺诈坑害游客，严重侵害游客的合法权益。
2、关于“商业贿赂”问题。旅游条例第四十三条、第七十条明确了佣金制度，允许导游人员获得佣金，但应当通过银行结算，如实入账，违反者按索取回扣论处。但旅游条例对“商业贿赂”没有作出比较全面和明确的禁止性规定，也没有规定相应的处罚。目前，旅游景点、演艺点、餐饮点、特种旅游项目、购物点给导游回扣，导游就带游客来旅游和消费，回扣少或者没有回扣，导游就不安排，这种现象很普遍。大部分旅游购物点均按人头费和购物额向导游、司机支付回扣，只要导游、司机带游客到购物点，不管是否购物，都得给人头费，而购物回扣则达到购买总量的30-40%，甚至50%。定安居丁的“最后的部落”门票价格148元，回扣147元；大东海潜水门票250元，“黎村苗寨”门票50元，均全部回扣；万宁兴隆七个变性人演艺点门票价格150元，彼此间进行恶性竞争，回扣从90元发展到160元，即倒贴10元，另据省物价部门反映，“零负团费”接团和私下高额回扣不入帐，造成国家税收大量流失，估计每年高达2亿元以上。高额回扣问题是我省旅游行业普遍存在的现象，严重影响了我省旅游形象和旅游服务质量。
（三）旅游条例对规划项目审批问题规定不具体，不能完全规范旅游项目有序建设和开发。
旅游条例规定，全省旅游发展规划由省旅游行政主管部门会同有关部门负责组织编制，报省政府批准后实施，但对市县旅游发展规划只规定应当符合全省旅游发展规划，未设定审核程序。另外，旅游条例规定，建设旅游设施项目，应当征求旅游行政主管部门或有关管理部门的书面意见，但应当在那个环节征求意见未作明确规定，这也是导致旅游项目重复开发、重复建设的原因之一。定安居丁“最后的部落”等9个“野人谷”和陵水英州椰田黎苗风情园等10个黎村苗寨旅游景点，绝大部分没有征求旅游行政主管部门的意见，更没有经过规划审批，匆匆上马，投资少，设施简陋，表演节目雷同，不仅没有反映黎苗族风情文化，反而有损海南形象。
三、针对上述旅游条例立法中存在的问题，本报告建议对旅游条例做出有针对性的修改，进一步完善有关具体规定和配套管理措施，依法强化旅游市场监管。
（一）进一步明确和扩大旅游市场实行政府调控价的范围。针对我省旅游市场存在的价格失控问题，省人大于2005年11月通过的《海南省人民代表大会常务委员会关于进一步加强旅游市场监督管理的决定》规定，省人民政府要根据国家有关价格法律法规，加强旅游价格的调控，制定规范旅游市场价格秩序和价格监管的措施，制定惩治低于成本价倾销、哄抬价格、价格欺诈等行为的具体办法。省政府于2006年5月30日公布实施《海南省人民政府关于建立旅游市场监督管理长效机制的若干规定》，明确了实行旅游价格政府调控，依法监管旅游市场价格的思路，对游览参观点门票和特种旅游项目实行政府定价管理，其他旅游商品和服务价格实行市场调节价和政府指导价管理相结合的管理办法；对旅游星级饭店客房价格实行政府宏观调控，采取认定、公布最低成本价，制定最高调控价等措施；制定旅游客运汽车政府指导价标准；制定旅游线路参考价格及不同档次旅游团队餐饮价格参考标准等。因此，建议旅游条例修订时予以修改，以使二者相衔接。另外，要发挥旅游行业协会的作用，特别是在制定政府指导价和研究、引导市场价时，应当征求旅游行业协会的意见。
（二）依法界定“零负团费”、“商业贿赂”等概念的法律内涵，明确有关处罚规定，增强操作性。省政府于2006年5月30日公布实施《海南省人民政府关于建立旅游市场监督管理长效机制的若干规定》，明确规定严禁以零负团费方式经营旅行社业务，禁止景区景点等旅游经营部门贿赂导游企业及其从业人员。建议旅游条例在修订时，应当依法界定“零负团费”、“商业贿赂”，并将其明确为违法经营行为，同时，设定处罚条款，如没收违法所得、停业整顿、情节严重的，吊销营业执照等，构成犯罪的，依法追究其刑事责任，以利于有关主管部门有法可依，依法查处。同时，对市县旅游发展规划及旅游项目建设审批程序等问题，应当规定的更加具体、明确，对违反者，应当予以处罚。
（三）进一步明确旅游规划和旅游项目审批程序，保证旅游业长期健康、稳定的发展。为保证各市县的旅游业发展规划与全省旅游业发展总体规划协调一致，保持各地均衡发展，同时，考虑到旅游发展规划是专业性规划，应当明确市县政府在批准实施前，须经省旅游、民族宗教等行政主管部门审核。旅游项目建设实行“先规划、后开发”的原则，负责审批建设项目的部门，在审批前应当先征求旅游部门的意见，同时，还要征求环保、民宗、文化、国土、海洋等相关部门对其专项内容的意见。
另外，依照旅游条例要求，应当进一步完善我省旅游总体规划，完成编制各项专业规划及建设性详规，做到各规划之间有机统一，互相照应，便于操作执行。同时，针对我省旅游市场存在的各种问题，各级政府及其所属主管部门要发挥主导作用，认真调查、研究，并尽快制定相应的配套管理措施。
除上述《旅游条例》本身存在的立法问题外，《旅游条例》在执行中，也还存在一些执法不严，执法不力的情况。
以上报告是否妥当，请省政府审议。如无不妥，建议将旅游条例的修改列入2007年立法计划，以便尽快对旅游条例进行修改和完善。
我省行政复议及仲裁文书实行邮政特快专递寄递
行政复议及仲裁工作因其高效、便捷、公开和公正的特性，越来越多地得到各级人民政府及社会各界的广泛认同，但相关法律文书在送达过程中因当事人自身原因或送达机关送达程序不规范导致当事人诉权缺失、复议和仲裁工作效率低下的情况时有发生，在一定程度上影响了行政复议机关及仲裁机关的形象，为保障和方便行政复议及仲裁当事人依法行使权利，切实解决行政复议及仲裁法律文书送达过程中的法律问题，确保行政复议及仲裁法律文书迅速、准确传递，海南省人民政府法制办公室同海南省邮政速递包裹局协作在全国率先开展本省范围内的行政复议及仲裁法律文书邮政特快专递寄递业务，并于2007年4月1日起正式实行。为提供这一业务顺利开展的法律和技术上的保障，省法制办公室出台了《海南省行政复议及仲裁文书快递办法（试行）》，省邮政速递包裹局亦制定了《海南省行政复议（仲裁）法律文书特快专递业务处理办法（试行）》，省政府办公厅转发了这两份规范性文件。两份规范性文件对需邮政特快专递送达法律文书的基本原则、送达的方式和方法、送达的法律效果等作出了明确规定，具有规范性、可操作性、合理性和合法性。
开展复议仲裁专递业务充分利用邮政特快专递的服务优势，使普通的特快专递成为一项寄递法律文书的专项特快专递业务。体现了以人为本的精神，有利于进一步提高工作效率，降低成本，方便群众、服务群众。专递法律文书业务因其及时、方便、高效、准确和安全的特性，既可降低工作成本，又不增加当事人的诉累；既可加快送达的节奏和案件的流转，又能提高文书送达的安全可靠系数；既可缓解人少案多的矛盾和压力，又能优化资源配置，从而降低工作难度，不断提高行政复议和仲裁工作的管理和服务水平。
复议仲裁专递业务在我省的全面开展，将极大地推进和改进行政复议及仲裁工作，最大限度地保障当事人依法快捷行使诉权，为促进我省社会经济的全面发展提供有力的制度保障。
深圳设立政府法律顾问 打造深圳的“律政司”
深圳市效仿香港设立政府“律政司”（即市政府法律顾问室）替政府打理法律事务，借鉴香港做法，将政府及其部门所有法律事务归并一起，打造深圳政府的“律政司”。
借鉴香港聘请专职法律顾问
香港律政司的成功运作已广为人知，律政司现有250多名律师和750名辅助人员，全权负责香港特区政府及所属部门的所有法律事务。深圳市吸纳专业律师打理政府法律事务，也经历了一个从无到有的过程。1988年9月至2001年10月间，深圳市政府事务中开始有律师的身影，2001年11月至2004年4月迎来发展期，尤其在2003年11月底，市政府法律顾问室面向海内外公开招聘人才，经过笔试和面试，聘请了第一批专职法律顾问、助理共8名，之后发展到专职法律顾问、助理共15名，最近深圳市再面向社会招募18名法律人才，壮大了法律顾问室队伍。
重大项目的法律关交由政府律师打理
近年来， “政府律师”代理了多宗涉及市政府及其部门的行政诉讼案件，如市民诉市财政局、交警局咪表锁车案，以及借鉴香港律政司及其他国家政府法律顾问的成功经验，接受市政府及其部门的委托，代理涉及政府资产的重大民事诉讼案件。
除了涉及诉讼之外，在深圳的重大工程项目中，“政府律师”也受市政府委派，作为项目法律顾问参加项目的谈判和合同签订。总投资60亿元人民币的地铁四号线二期工程项目、深港西部通道建设等涉及政府投资的重大项目谈判、协议起草、签订合同等法律事务都由“政府律师”打理。据相关人士介绍，政府法律顾问参与项目约256项，节省开支约1.4亿元，挽回和避免经济损失约4.63亿元。
为政府依法行政出谋划策
政府本身所承担的公共管理职能中，在依法治市的前提下，许多政府行为也需要依法进行，因而“政府律师”同样对如防治非典型肺炎、玉龙坑安全整治、插花地治理、宝龙两区城市化、滨海医院建设项目等涉及公共利益和安全的重大事件提供全程法律支持和服务，还直接参与市政府关于国企改革重大政策与方案的制定，特别是为五大国企(水务集团、燃气集团、能源集团、公交集团和食品总公司)改制国际招标招募提供重要的法律支持，避免了较大的法律风险，“政府律师”还作为市领导的“法律顾问”，陪同市领导接待群众来访。
运作成效良好拟组“律政司”
由于公民法律意识的增长，涉及政府的法律事务也日益繁多，深圳市政府学习香港律政司的做法，将所有政府法律事务归并一起，成为深圳的“律政司”。为此，深圳市法律顾问室与市编办、市人事局、市财政局等单位考察了香港律政司，在此基础上，将未设政策法规处的政府部门有关诉讼、合同事务交由法律顾问室集中办理；已设政策法规处的政府所属机构如遇合同标的、争议金额在1000万元以上、或行政处罚在50万元以上的法律事务等该部门无法承担的诉讼和合同事务，应向市政府法律顾问室移交，并逐步过渡到将政府及其部门的所有法律事务均归并一处，组建真正意义上的深圳“律政司”。
海南省法制办公室关于2006年度省级规范性文件备案登记工作的情况通报
根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》的要求，我省2005年9月1日起开始实施《海南省规范性文件制定与备案登记规定》（省政府令第188号，以下简称188号令），全省初步建立起了三级政府两级备案的规范性文件备案登记体制，从制度上解决了制而不备、备而不审、审而不究的问题。2006年，省级备案登记的规范性文件数量已达625件，各市、县、自治县备案登记的规范性文件数量已达300余件，是188号令实施前五年备案登记的规范性文件总数的20倍。同时，我省建立了规范性文件网络备案系统和数据库，编辑出版了7期《海南省行政机关规范性文件登记簿》。从而改变了以往规范性文件只在行政机关内部掌握的状况，让政府行政管理更加透明，方便群众对“红头文件”的监督。为进一步做好规范性文件备案登记工作，现通报2006年省级规范性文件备案登记情况。
一、2006年省级规范性文件备案登记的基本情况
2006年，省级备案登记的规范性文件625件。其中，省政府及办公厅126件，各市、县、自治县230件，省直属各厅局269件。各市、县、自治县本级备案登记的规范性文件数量300余件。
备案登记工作开展比较好的单位有：海口市、三亚市、万宁市、琼海市、屯昌县、昌江县、保亭县、临高县、乐东县、陵水县、省人劳厅、省卫生厅、省发改厅、省文体厅、省教育厅、省财政厅、省建设厅、省旅游局、省质监局。
当前备案登记工作中存在的主要问题：
一是开展规范性文件备案登记工作不平衡。各市县、省直各厅局规范性文件制定和备案登记工作开展的情况不平衡，这与一些行政机关工作人员思想认识不到位有一定关系。一些行政机关工作人员仍习惯于规范性文件签署后立即发文的模式，误认为按照188号令报送规范性文件备案登记手续繁琐、耽误时间。从办理规范性文件备案登记的实际情况来看，只要符合规范性文件备案登记程序和所需的形式要件，通常在半个工作日之内就能办理备案登记手续。
二是制定规范性文件的过程中沟通、协调不够。一些市县和厅局的办公室在规范性文件起草过程中，没有按照188号令规定将文件草案送相应的法制机构进行法律审核，致使法制机构不知道本级行政机关已经制发了规范性文件。188号令为了解决规范性文件合法性问题，明确规定：“规范性文件草案应当经制定机关的法制机构法律审核”，“未经制定机关法制机构审核的规范性文件，不得提请制定机关审议决定”，“对法律意见和建议，起草机构应当在修改规范性文件时采纳”。这条规定，从制度上确立了法律审核在规范性文件制定程序中的核心地位，明确了政府法制机构职责，目的就是要从根本上解决法律审核意见可有可无、甚至不予采纳的问题。但有关部门的法律审核工作开展得并不顺利，仍然有相当多的规范性文件没有经过法制机构的法律审核；有些虽然经过了法律审核，但对法制机构的法律审核意见没有采纳。
三是对188号令有关内容学习理解不够，漏报、错报的情况时有发生。一些市县和厅局对什么是“规范性文件”理解有偏差，导致一些属于规范性文件范畴的文件没有按照188号令要求进行备案登记，一些不属于具有普遍约束力的规范性文件却报送省法制办，常常出现漏报和错报的情况。
二、对2007年规范性文件备案登记工作的几点要求
（一）各市、县、自治县，省直属各厅、局及各级法制机构要充分提高对做好规范性文件备案登记工作的认识。 国务院《全面推进依法行政实施纲要》中明确规定“加强对规章和规范性文件的监督。规章和规范性文件应当依法报送备案。对报送备案的规章和规范性文件，政府法制机构应当依法严格审查，做到有件必备、有备必审、有错必纠。公民、法人和其他组织对规章和规范性文件提出异议的，制定机关或者实施机关应当依法及时研究处理。”各级政府、省直属各厅局及其法制机构要从转变政府职能，深化行政管理体制改革以及完善行政监督制度和机制，强化对行政行为监督的高度来认识规范性文件备案登记工作的重要意义，
（二）各市、县、自治县及其法制机构要加强对本级政府部门、所辖区、乡、镇政府制定的规范性文件备案登记工作。188号令确立了我省三级政府两级备案的规范性文件备案登记制度，从目前的情况看，省级规范性文件备案登记工作开展比较顺利，部分各市、县本级规范性文件备案登记工作正在逐步展开，但仍有不少市、县这项工作没有很好落实。各市、县、自治县要切实根据实际情况尽快做好本级政府的规范性文件备案登记工作，并在每个季度末将本级政府规范性文件备案登记情况上报我办。
（三）各市、县、自治县，省直属各厅、局对2006年度本单位所制发的规范性文件及其报送省政府备案登记的情况进行一次全面彻底的自查，将自查总结报告和年度本级备案登记情况登记表报我办。我办将于今年适当的时候有重点地对一些单位的规范性文件备案登记工作进行检查，并将检查结果报省政府。
（四）为使备案登记过的规范性文件更加公开透明，维护行政管理相对人的知情权，我办从188号令实施至今已连续编印了7期《海南省行政机关规范性文件登记簿》（以下简称《登记簿》），其中收录了所有经省级政府备案登记的规范性文件。该《登记簿》已陆续发至各市、县、自治县，省直属各厅、局。现在我办将上述7期《登记簿》再向各单位的法制机构发送一套，以便管理相对人查询。
征稿启事
《海南政府法制》由海南省法制办公室主办，是一份海南省政府法制系统综合性期刊。杂志以宣传依法行政为宗旨，充分发挥舆论引导、鼓舞、监督作用职能。为了能够更及时、准确、全面了解和掌握省政府法制工作动态，更好地为政府决策提供参考，现面向各省级机关单位征集优秀稿件，欢迎赐稿。
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